Лекция 5. Местное самоуправление: определение и научно-теоретическое обоснование.

1. Теоретические основы местного самоуправления.

Местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в большинстве стран мира.

Существование местного самоуправления и его эволюция связаны с проблемами публичной власти, существующих в классовом обществе. Это - государственная власть, осуществление которой доверено, прежде всего, общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. Однако на местном уровне публичная власть реализуется уже не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами.

Необходимость исследования проблем деятельности органов местного самоуправления, требует качественного осмысления тенденций развития местного самоуправления с учетом современной парадигмы управления, в основе которой лежит новая управленческая культура, направленная на потребителя, гражданина.

1. Хронология понятия «местное самоуправление».

Как явление «местное^* самоуправление» появилось намного раньше ХVII столетия.

Становление местного самоуправления как самостоятельного правового института происходит в период средневековья, когда в большинстве европейских государствах формируется муниципальное управление, которое закрепляется в Хартиях городов и других нормативных актах (например, королевских грамотах о предоставлении магдебургского права), которые определяли привилегии и иммунитеты коммун (самоуправляемых громад).

Процесс становления современных форм местного самоуправления начинается с конца XVIII столетия, когда вследствие победы буржуазно- демократических революций в правовых системах США и правительства западноевропейских государств получила признание и закрепление теория естественных прав, которые базируются на идеи свободы, как высшей социальной ценности, автономии человека и институтов гражданского общества по отношению к государству.

Немецкие и российские ученые государствоведы ХІХ века заимствовали термин «местное самоуправление» из английской юридической науки для обозначения системы городского управления и активно применяется в законодательстве и юридической литературе этих стран (немецким языком - “Selibstverwaltung” – российским – «местное самоуправление»).

Еще одна трактовка определения принадлежит немецкому ученому г. Эллинейку, «самоуправление – это государственное управление по посредничеству лиц, которые не являются профессиональными государственными должностными лицами, управления, которое, в противовес государственному бюрократическому, является управление с посредничеством самих заинтересованных лиц».

К 1917 году ХХ в. распространенным было определения М. Лазаревского: «Местное самоуправление это децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая реальность децентрализации, вместе с тем обеспечивают тесную связь органов местного управления с данной местностью и ее населением».

Теоретики местного самоуправления И. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление, как осуществление городским населением или избранными с их помощью представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или те которые принадлежат им по общему праву.

Неизменным в этих трактовках остается целевое назначение – управленческая деятельность, которая предусматривает совмещение субъектов и объектов управления в одним органом.

При таком подходе понятие «самоуправление» можно рассматривать в двух значениях:

- в широком смысле, под самоуправляющей организацией понимается государство, в структуре механизма которой парламент выступает органом самоуправления;

- в узком, как собственно местное самоуправление.

Выделяют две формы самоуправления:

- самоуправление в коллективах, которые формируются на основе производственно-профессиональной деятельности, совместной политической программы или вероисповеданием, современными творческими стремлениями т. д.;

- самоуправление территориальных сообществ людей – стойких коллективов людей, объединенных системой связей и отношений которые сложились исторически вследствие их постоянного проживания в границах одной территории, и которые находятся в перманентном развитии.

В первом случае это корпоративные системы самоуправления, во втором, самоуправление территориальной громады или местного самоуправления.

Юридическая трактовка понятия местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления определяет понятие местного самоуправления следующим образом:

1. «Местное самоуправление означает право и возможность местных властей, в границах закона, осуществлять регулирование и управление существенной частью государственных дел, принадлежащих их компетенции, в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, которые составляются из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и общего голосования. Советы и собрания могут иметь в своем распоряжении подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к общественным (гражданским) собраниям, референдума или других форм прямого участия граждан там, где это допустимо законодательством».

Европейской хартией местного самоуправления установлено так же, что «принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны, и по возможности в конституции государства».

Конституция Украины, признает и гарантирует местное самоуправление, устанавливает цели и задачи его деятельности и основные права, дает следующее определение местному самоуправлению: «Местное самоуправление является правом территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселений и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в границах Конституции и законов Украины».

Раскрытие понятия в украинском законодательстве определено Законом Украины «О местном самообразовании»:

- местное самоуправление в Украине – это гарантированное государством право и реальная возможность территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселений, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решения вопроса местного значения в границах Конституции и законов Украины;

- местное самоуправление осуществляется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а так же через районные и областные рады, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов.

Обозначенные положения Конституции Украины и Закона Украины «о местном самоуправлении» дают возможность сделать вывод о соответствии понятия местного самоуправления, определенного украинским законодательством, понятию определенному Европейской Хартией местного самоуправления. Данный вывод базируется на следующих положениях:

- институт организации местного самоуправления признанный Конституцией Украины и украинским законодательством;

- конституцией и украинским законодательством признано и гарантируется право граждан на местное самоуправление. Правовой статус местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе, а так же в Автономной Республике Крым предусматривается Конституцией Украины и другим украинским законодательством с особенностями, предусмотренными законами о городах Киев и Севастополь;

- в соответствии с Конституцией Украины и украинским законодательством граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, к тому же наличие выборных органов является обязательным;

- органы местного самоуправления и их должностные лица действуют только на основе, в границах полномочий и таким образом предусмотренный Конституцией и законами Украины, и руководствуются в своей деятельности Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета министров Украины, а в Автономной Республике Крым – еще и нормативно-правовыми актами Верховной Рады и Рады Министров Автономной республики Крым, принятыми в границах их компетенции.

Конституцией Украины и украинским законодательством учтены все исходные признаки понятия «местное самоуправление», которые есть в определении, данном Европейской Хартией местного самоуправления. Отличия заключаются лишь в том, что:

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления предлагает осуществление местного самоуправления, прежде всего сформированными населением органами, не исключая при этом осуществление местного самоуправления в формах непосредственной демократии, а украинским законодательством право на осуществление местного самоуправления предоставленного гражданам, в том числе через органы местного самоуправления;

Во-вторых, в определении понятия «местное самоуправление», данном Европейской Хартией, речь идет о праве и реальной возможности органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ею, а в Конституции Украины и Законе Украины «О местном самоуправлении» к компетенции местного самоуправления относит решение «вопросов местного значения».

При этом очевидно, то, что соотношения представительной и непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления диктуется не столько нормами законодательства, сколько конкретными реальными условиями, и перечень вопросов местного значения в законодательстве Украины соответствует обычному в общеевропейском понимании компетенций органов местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой специфическое социальное явление – это направленная форма народовластия и оно отличается от государства, государственной власти по ряду признакам:

- это особенная форма публичной власти, которая имеет принципиально другой характер, нежели власть государства. Так, если государственная власть характеризуется суверенитетом (верховенством, самостоятельностью, независимостью), то местное самоуправление – это власть подзаконная, которая действует в границах и в порядке признанном законом;

- сфера компетенции местного самоуправления в сравнении с государственной властью довольно существенно ограничена. Как правило, ее составляют только вопросы местного значения, которые связаны с удовлетворение повседневных потребностей населения, и ограничен круг вопросов общегосударственного значения, полномочия относительно решения, которых делегируются органами местного самоуправления;

- это публичная власть территориального коллектива, она носит локально-пространственный характер, осуществляется в интересах территориальной громады и функционирует только в границах отдельных административно-территориальных единиц, в тоже время как государственная власть – это власть всего народа, она распространяется на всю государственную территорию.

Особенный характер местного самоуправления не означает его полной автономности в государстве по отношению к государственной власти. Взаимосвязь местного самоуправления с государством достаточно тесная и проявляется в том, что: во-первых, и местное самоуправление и государственная власть имеют единый источник – народ; во-вторых, органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти, и состояние их реализации контролируется соответствующими органами исполнительной власти.

Современно-практическое обоснование понятия «местного самоуправления».

Под местным самоуправлением понимается самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органами местного самоуправления, значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества.

Местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно организационно обособлено от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих как бы «продолжает» их деятельность на местах.