«Безопасность жизнедеяельности и обеспечение безопасности в туризме»

53. Правовые и нормативно-технические основы обеспечения безопасности в туризме. Статистика.

Вопросы обеспечения национальной безопасности и ее отдельных аспектов являются важнейшей составляющей внутренней и внешней политики Российской Федерации, от эффективности которых в конечном итоге зависит жизнь и  благополучие граждан России, надежное существование и прогрессивное развитие  гражданского общества, государства и его институтов.

Часто туристы выступают в роли потребителей услуг в сфере туризма. В этом случае личная безопасность туриста представляет собой состояние, при котором  отсутствует недопустимый риск, связанный причинением вреда объектам личной безопасности туриста в результате недостатков оказываемых туристу услуг.

К объектам личной безопасности туриста относятся  в первую очередь такие жизненно важные нематериальные блага туристов как жизнь и здоровье и соответствующие им личные неимущественные права ("право на жизнь", "право на здоровье" и другие).

Следует отметить, что в соответствии с  пунктом 4.2. Национального стандарта Российской Федерации  ГОСТ  Р  50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" (утв. и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 773-ст) (далее – Стандарт безопасности) безопасность туристов (экскурсантов) при совершении путешествия  помимо жизни и здоровья туриста распространяется  на его личную неприкосновенность, включая физическое (телесное) и психическое (моральное) состояние, а также  частную  жизнь.

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности, нормы международного права также устанавливают специальные  требования к  туристским организациям  в области обеспечения защиты  персональных данных туристов и иной конфиденциальной информации (п. 18 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации  от 18 июля 2007 г. № 452).

К  категории личной безопасности туристов и экскурсантов тесно примыкает  термин  "сохранность имущества туристов (экскурсантов)" (ст. 14 Закона о туристской деятельности). К такому  имуществу  туристов могут относиться их личные денежные средства, в том числе  передаваемые  туристским организациям  в счет оплаты услуг по договорам,  предметы личного обихода, туристского снаряжения и инвентаря, сувенирная продукция,  драгоценные вещи и  другие предметы, которые используются и (или) приобретены туристом (экскурсантом) во время  путешествия.

В правовом смысле личная безопасность туристов является предметом урегулированных  нормами права социальных связей между субъектами права по поводу обеспечения личной безопасности туриста ("право  туриста на личную безопасность"). 

В соответствии с документами Всемирной туристской организации (ЮНВТО) "право  международного туриста на личную безопасность" включает в себя право:

свободно обращаться  за помощью к консульским властям стран своего гражданства;

на  оперативный и беспрепятственный доступ ко всем имеющимся формам внутренних и внешних коммуникаций, в том числе на информирование своей семьи   с использованием  наиболее оперативных и доступных средств связи о  совершении противоправных посягательств на  личность и  (или) имущество  туриста;

на оперативный и беспрепятственный доступ к местному административному, медицинскому и  юридическому обслуживанию, в том числе право без необходимости внесения какого-либо залога, требуемого от иностранцев, начать судебное и, в частности, уголовное дело в национальном суде против лиц, совершивших противоправные посягательства в отношении туриста;

на внесудебное разрешение спора, возникающего между туристом и лицами, осуществляющими туристскую деятельность;

пользоваться теми же правами, что и граждане страны пребывания в области  конфиденциальности относящихся к ним личных данных и сведений, особенно, что касается данных, хранящихся в электронном виде;

на быструю репатриацию в страну, откуда турист прибыл в случае, если он пострадали в результате посягательств на его личность и/или имущество;

на  возвращение похищенной и впоследствии найденной вещи в страну, откуда прибыл турист.

Обеспечение  личной безопасности туристов  приобретает все большую актуальность в   условиях  современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира,  в котором опасности природного² и техногенного характера (включая чрезвычайные   ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время  их путешествий.  Также активно проявляют себя  и  другие угрозы безопасности:  массовые инфекционные заболевания,  несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия,  техногенные и природные катастрофы,  хищения имущества туристов и   насильственные действия в отношении них,  экстремизм, террористические акты ³ .  Этот перечень можно продолжить.

Известно, что обеспечение личной безопасности туристов, экскурсантов и иных посетителей имеет свою специфику, которая заключаются в необходимости  осуществления в отношении путешественников повышенных мер безопасности⁴ , особенно в начальный период путешествия.  В этот период туристы  являются наиболее уязвимы от негативного воздействия различного рода угроз безопасности, так как происходит адаптация  туристов  к  новой социально-психологической обстановке,  географической среде  и  гидрометеорологическим особенностям  страны (места) временного пребывания. 

На обеспечение личной  безопасности  российских  туристов также   серьезное влияние оказывает отсутствие у некоторых из них  надлежащей культуры личной безопасности. Неосторожное, легкомысленное, а часто просто  самонадеянное поведение туристов в стране (месте) временного пребывания создает  благоприятную почву для  несчастных случаев, преступных и иных посягательств на  жизнь, здоровье и имущество туристов, а также для  иных  негативных последствий  проявления угроз безопасности.

Ни для кого не  секрет, что  во время  зарубежных поездок  содержание мер,   набор сил и средств обеспечения личной  безопасности, находящихся в арсенале  государства, гражданство которого имеют туристы, исчерпывающе определен (ограничен)  нормами международного права (консульская  и иная неотложная помощь, рекомендации о нежелательности въезда в  государство и др.). Все это  затрудняет принятие в полном объеме  мер по защите граждан и оказанию им покровительства за рубежом, которые традиционного реализуются внутри страны.

В связи с этим государственное регулирование  деятельности  по организации отдыха, а также комфортных  и безопасных путешествий  граждан являются  приоритетами  национальной политики любого государства, сделавшего туризм основой  своего социально-экономического и  культурного  развития, включая  и нашу страну.  По мнению, высказанному   еще в конце 19 века известным русским ученым-правоведом И. Андреевским,  "условия выгодные для путешественников, составляют, бесспорно, залог развития народа. Поэтому государства обязываются условия для путешественников делать все выгоднейшими. Новые государства не боятся путешествующих: имея средства могущих грозить от путешествующих опасностей, новые государства стремятся все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев. Отсюда открывается важность таких полицейских средств, которыми располагает государство для устранения опасностей этого рода (параграф 59 "Наблюдение за путешествующими" Андреевский И. Полицейское право. Том I С.-Петербург, типография Эд. Праца, 1871 г. С. 28).

Согласно статье 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390 –ФЗ "О безопасности" (далее – Закон о безопасности)    Президент России принимает  меры по защите граждан от преступных  и иных противоправных действий, по противодействию терроризму  и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (часть 2 статьи 7 Закона о безопасности).

Законодательство Российская Федерация о туристской деятельности относит  вопросы безопасности туризма к  принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также  ключевым функциям органов исполнительной власти   (статьи 3,4, 14 и 16 Федерального закона 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон о туристской деятельности).

Содержание деятельности  государства  в этой сфере заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем  интересам обеспечения безопасности  в сфере туризма,  адекватном угрозам безопасности.  Высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации,  а также местными властями   на систематической основе реализуются   организационные,  политико-правовые оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов ⁵ .

Так, эффективно функционирует  система информирования туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.  Появился  механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров (в форме страхования гражданской ответственности туроператоров и банковской гарантии  надлежащего исполнения их обязательств перед туристами), прозрачная и доступная для туристов система учета профессионалов туризма -  единый федеральный реестр туроператоров⁶ .

Правоприменительная практика в сфере туризма  показала, что  законодательные новеллы последних лет (речь идет об изменениях,  внесенных в  Закон о туристской деятельности позднее 2007 года)  в целом положительно повлияли на ситуацию на  туристском рынке. За истекший период времени  для компаний, занимающихся международным (выездным)  туризмом, законодательно установленный минимальный  размер финансового обеспечения  последовательно  увеличивался  с  5-10 миллионов рублей (2008 год)  до 30-60-100 миллионов рублей (2009 год). В результате значительно  уменьшилось число недобросовестных туроператоров, которые "собирали деньги" с туристов и исчезали,  а выплаты страховых компаний по заявлениям туристов составили около 93 524 220 млн. рублей.

Появляется  все больше  туристских компаний, работающих  по "закону" в "белую",  а также добровольно  выполняющие взятые на себя социальные обязательства. Постепенно повышается прозрачность и инвестиционная привлекательность индустрии туризма, идет процесс укрупнения туристического бизнеса,  создания правил и стандартов саморегулируемых организаций.

Потребители становятся все более просвещенными в правовом отношении,  умеющими применять Закон на практике. Отмечается  существенный рост  случаев  урегулирования имущественных споров между туристскими организациями и потребителями в досудебном порядке. 

Вопросы безопасности российских туристов за рубежом  постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса  высшего руководства страны   с иностранными партнерами, в том числе  при заключении   международных договоров. Повысилась  согласованность в деятельности органов власти  при оказании финансовой  помощи гражданам, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, а также при эвакуации российских туристов  из  опасных регионов мира  ⁷ .

Реализация "права туриста на личную безопасность" выражается в действиях государства  по разработке и применению комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждение и устранение угроз личной безопасности туристов,  локализации и нейтрализации последствий их проявления. В частности, к таким действиям относятся меры  предупреждения, пресечения неправомерных посягательств на жизнь, здоровье, физическую свободу и имущество туриста, меры наказания правонарушителей, защиты  туристов от иных  социальных, а также природных и техногенных опасностей, меры по  возмещению туристам ущерба, причинного преступлением, правонарушением или проступком,  ликвидация иных последствий проявления  угроз безопасности. 

И только в случаях необходимой обороны турист сам осуществляет активные, юридически значимые действия по защите своей жизни, здоровья,  физической свободы и имущества (самозащита права). 

Стандарт безопасности туристов под мерами личной безопасности туристов понимает комплекс мер организационно-технического, дипломатического, финансового,  правоохранительного и иного характера,  направленных на снижение рисков до приемлемого уровня, путем четкого разграничения и выполнения обязанностей всеми участниками процесса оказания туристских услуг, и соблюдением туристами требований личной  безопасности.

Перечень мер по обеспечению безопасности туристов подробно определяется в Стандарте безопасности туристов и включает в себя:

информирование туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания;

выполнение требований безопасности жизни, здоровья и имущества туристов, содержащихся в договорах о реализации туристского продукта, а также между юридическими лицами и частными предпринимателями, оказывающими туристские услуги;

страхование жизни и здоровья туристов (экскурсантов)  от несчастных случаев, включая прохождение ими маршрутов, представляющих повышенную опасность, страхование имущества и страхование от невыезда;

обеспечение профилактики заболеваний, в том числе проведение профилактических медицинских прививок;

оказание помощи туристам при возникновении чрезвычайных ситуаций и несчастных случаев (неотложная медицинская и правовая помощь, предоставление    средств    связи);

обеспечение материально-технического состояния объектов туристской индустрии  и оказание услуг гарантирующих безопасность туристов (экскурсантов);

обеспечение сохранности имущества туристов в стране  (месте) временного пребывания (в средствах размещения, во время перевозок туристов и т.д.);

обеспечение сопровождения туристских групп (караванов) специальными службами;

защита персональных данных туристов, охрана их чести и достоинства в стране (месте) временного пребывания;

обеспечение квалификационной и профессиональной подготовки работников туристской  индустрии;

сертификация (аттестация) оборудования объектов туристской индустрии и туристского снаряжения на соответствие заявленным требованиям;

техническое регулирование, обеспечения безопасности процессов производства и эксплуатации объектов туристской инфраструктуры (аттракционов и иных средств развлечения, канатных дорог, аэропортов, ж/д вокзалов и др.);

применение специальных средств индивидуальной защиты туристов (экскурсантов) и системы оповещения в случае возникновения угрозы безопасности;

оказание помощи   пострадавшим туристам (лечение, доставка потерпевших в медицинские учреждения и др.).

Обеспечение личной безопасности туристов осуществляется туристами самостоятельно и (или)  субъектами  личной безопасности, а также лицами,   участвующими в обеспечении личной безопасности туристов.    К числу субъектов личной безопасности можно отнести Минспорттуризм России,  Федеральное агентство по туризму, МЧС России, МИД России, МВД России, Федеральную службу защиты прав потребителей и обеспечения благополучия человека, а также иные органы государственной власти и местного самоуправления,  в  сферу полномочий (функций) которых входит оказание помощи туристам (далее также - субъекты обеспечения личной безопасности туристов).

Субъектами, участвующими в обеспечении личной безопасности туристов,  являются:  а)  владельцы гостиниц, а также других средств размещения; б) владельцы средств транспорта (авиационные предприятия, эксплуатанты воздушных судов, судовладельцы, эксплуатанты космической техники  и др.); в)  владельцы предприятий общественного питания; г) владельцы средств развлечения (организаторы тотализаторов, организаторы игорных заведений  и другие лица, осуществляющие деятельность в сфере игорного бизнеса); д) владельцы объектов делового, познавательного, оздоровительного, спортивного и иного назначения (владельцы объектов культурного наследия, лица, осуществляющие культурную деятельность, культурные центры за рубежом, санаторно-курортные организации, физкультурно-спортивные объединения и организации, спортивные клубы); е) лица, осуществляющие туроператорскую и турагентскую деятельность;  ж) лица, предоставляющие экскурсионные услуги, гиды, гиды-переводчики и иные творческие работники;  з) операторы туристских информационных систем; е) страховщики, страховые брокеры, страховые агенты, страховые актуарии.

Несмотря на то, что круг субъектов личной безопасности туристов широк,  тем не менее,   основное бремя  принятия решения о совершении  туристической поездки или   отказе от нее  в конечном итоге лежит не  органах власти или на организаторах путешествий, а на самом туристе. Поэтому знание общих основ безопасности жизнедеятельности, четкое следование инструкциям (рекомендациям) по соблюдению  мер  личной безопасности,   здравый смысл, разумное и осмотрительное поведение в незнакомой среде  позволяют  туристу значительно снизить риск причинения вреда  его жизни и здоровью, а также сохранить в целости свое  имущество. Турист также несет ответственность за обеспечения личной безопасности сопровождающих его несовершеннолетних граждан.

При применении субъектами личной безопасности, а также самим туристом соответствующих  мер безопасности  должны учитываться факторы и условия (или их совокупность), которые оказывают значительное влияние на эффективность таких мер. К этим факторам и условиям относятся:

особенности цели и вида  путешествия  (деловой туризм, экстремальный туризм, лечебно-оздоровительный туризм и др.);

уровень качества и безопасности оказываемых туристу услуг, в том числе особенности организации путешествий с использованием различных видов транспорта;

продолжительность путешествия (необходимость акклиматизации, адаптации организма туриста к новым условиям, психологическая совместимость участников туристской группы и т.д.);

природная среда и  географический ландшафт страны (места) временного пребывания (городская, сельская, морская, горная, пустынная местность и т.д.);

санитарно-эпидемиологическая обстановка   и гидрометеорологические особенности  страны (места) временного  пребывания (экваториальный, тропический, умеренный, и полярный тип, континентальный, морской, высокогорный, солярный климат,  качество воды и пищи,  наличие  специфических животных и насекомых и др.);

социально-культурная, религиозная и этнографическая  среда (язык, культурные, этические традиции и обычаи местного населения);

состояние  законности и правопорядка в  стране (месте) временного пребывания, уровень  "туристского сознания" местного населения;

уровень культуры личной безопасности и правовой культуры туристов.

Целый ряд международных организаций занимается вопросами, связанными с безопасностью и защитой туристов.ИКАО, ИАТА, АСI (Международная организация гражданской авиации, Международный совет аэропортов) занимаются безопасностью гражданской авиации и аэропортов от актов незаконного вмешательства. Одной из важнейших задач в обеспечении безопасности является 100%-ная проверка сданного багажа. В конвенции о международной гражданской авиации указывается, что каждое договаривающееся государство должно принять меры для обеспечения проверки сданного багажа до того, как он будет размещен на борту летательного аппарата. Главными проблемами являются надежность современных систем в плане автоматической 100%-ной проверки и их стоимость, которая может достигать в крупном аэропорту сотен миллионов долларов. Возможно, что эти расходы должны совместно брать на себя правительства, эксплуатанты аэропортов и авиакомпании. Так как пока еще невозможно во всех случаях обеспечить автоматическую 100%-ную проверку, предлагается предусматривать параллельные системы проверки по требованию, системы выборочной проверки, а также системы идентификации пассажирами их багажа у трапа самолета перед вылетом.

ИАТА реализует в настоящее время свою «Стратегию безопасности». Она предусматривает такие программы, как инспекции безопасности, обмен опытом среди авиакомпаний, которые выводят обеспечение безопасности за рамки коммерческой конкуренции и разрабатывают «соглашения об альянсах» по вопросам безопасности с партнерскими организациями.

Международная организация уголовной полиции (ICPO – Интерпол) помогает бороться с терроризмом, в том числе в плане его последствий для туризма. Интерпол сотрудничал с ВТО при проведении двух региональных семинаров в 1997 году (Африка и Европа) по безопасности в области туризма. При этом работа Интерпола в этой области носит полностью автономный и независимый характер.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) имеет важнейшее значение для обеспечения защиты путешественников от инфекционных заболеваний (обязательные, рекомендуемые и желательные прививки) и как разработчик стандартов здравоохранения в туристских центрах.

Международные медико-санитарные правила ВОЗ действуют с 1951 года, периодически в них вносятся необходимые изменения и поправки (1969, 1972, 1981). Переработанные «Международные медицинские правила» стали основой для обязательного международного уведомления о новых, возникающих и вновь появляющихся заболеваниях, которые могут распространяться по миру благодаря путешествиям.

ВОЗ имеет рабочие соглашения с ВТО, в соответствии с которыми текущая информация о формальностях, связанных с прохождением санитарного контроля, публикуется в ежегодном издании ВТО «Зарубежный туризм и пограничные формальности». ВТО в сотрудничестве с ВОЗ выпустила документ туристской политики «Медицинская информация и формальности при международных путешествиях» (1995). В этой брошюре организаторам путешествий и организациям, владеющим туристской информацией, предлагается предоставлять информацию медицинского характера и использовать медицинскую страховку при поездках. ВТО и ВОЗ также организовали ряд курсов и конференций по гигиене питания, предназначенных для туристского сектора.

Неоценим вклад ВОЗ в развитие безопасных турцентров – «Безопасных сообществ» ВОЗ. С 1989 года ВОЗ оказывает поддержку проектам создания безопасных сообществ по всему миру. В настоящее время в данную систему входят населенные пункты в Аргентине, Канаде, Дании, Индии, Швеции, Таиланде, Великобритании и США. Главная цель программы ВОЗ по реализации проекта «Безопасные сообщества» – предупреждение несчастных случаев и насилия, минимизация их воздействия на здоровье и качество жизни местного населения турцентров.

ВОЗ выпускает:

– «Требования к свидетельству о прививках при поездке за границу», которые являются практическим руководством для туристских организаций и самих туристов;

– «Эпидемиологический ежегодник» и рекомендации, призванные уменьшить возможность распространения опасных инфекций, в том числе через туризм.

Всемирная таможенная организация (WCO) имеет важнейшее значение для борьбы с незаконным оборотом и контрабандой запрещенных предметов при международных путешествиях. Ее деятельность способствует предотвращению преступности в сфере туризма.

Европейская комиссия (ЕК). Европейская директива по комплексным турам (1990 г.) обязует организатора поездок предоставлять информацию о медицинских формальностях, а также другие сведения о месте назначения. Благодаря этому инструменту и национальным законодательствам, правительства ряда европейских стран обязуют туроператоров и турагентства использовать свои сети для распространения “правительственных предупреждений” в отношении отдельных туристских направлений, которые представляют собой риск для граждан соответствующей страны.

Принятое странами ЕС Шенгенское соглашение продемонстрировало возможность создания единого безопасного пространства на территории многих государств для туристской деятельности.

Недавно Европейский союз выдвинул инициативу об издании раз в два года “Доклада о безопасности на транспорте в Европе”, который будет охватывать автодорожный, железнодорожный, водный и воздушный транспорт в Европе.

В Страсбурге создан единый компьютерный банк данных по учету и контролю за въезжающими иностранцами в страны ЕС. В этот постоянно обновляемый единый для ЕС список "нежелательных лиц" закладываются полные данные на иностранцев, нарушивших паспортный и визовой режим, правила пребывания в стране, совершивших какие-либо противоправные деяния и т.д. Таким лицам въезд в страны ЕС может быть запрещен на срок до 10 лет, в зависимости от серьезности правонарушения и основания для закрытия въезда.

Совет Европейского Союза наделен правом внесения изменений в перечень государств, туристы которых должны въезжать в страны ЕС по визам, причем первоначально такое решение принималось только единогласно, а с 1 января 1996 года уже большинством в 2/3 голосов. Поэтому, чем меньше будет нарушений со стороны российских турфирм при оформлении поездки и со стороны самих туристов в процессе турпоездки в Европейские страны (а таких на­рушений пока еще достаточно), тем больше вероятность того, что Российская Федерация попадет в число тех, кто имеет упрощен­ные формальности для въезда в европейские страны.

Международная гостинично-ресторанная ассоциация (IH&RA) работает над усовершенствованием стандартов безопасности в заведениях, принадлежащих ее организациям-членам, а также в гостиничной индустрии в целом. Эта работа идет дальше обычной противопожарной защиты, которая тем не менее остается в повестке дня.