5. Бюджетный процесс и его стадии.

Бюджетный процесс - один из правовых институтов, входящих в подотрасль “бюджетное право”. Как правовой механизм бюджетный процесс направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондах, на их эффективное исполнение. Нормы бюджетного процесса предписывают порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета об его исполнении, а также порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения субъектов-участников этих правоотношений.

Определение бюджетного процесса дается в ст.6 Бюджетного кодекса РФ. Однако оно является неполным. В финансово-правовой науке под бюджетным процессом понимается регламентированная правовыми нормами деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета. (Это касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ).

Из вышеуказанного определения бюджетного процесса можно выделить четыре стадии:

1) составление проектов бюджетов,

2) рассмотрение и утверждение бюджетов,

3) исполнение бюджетов,

4) подготовка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

При этом на всех стадиях бюджетного процесса имеет место государственный финансовый контроль. Продолжительность всего цикла около 3 лет.

В бюджетном процессе принимает участие значительный круг субъектов. В соответствии со ст.152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:

1) Президент РФ, 2) органы представительной власти, 3) органы исполнительной власти, 4) органы денежно-кредитного регулирования, 5) органы государственного и муниципального финансового контроля, 6) государственные внебюджетные фонды, 7) главные распорядители и распорядители бюджетных средств, 8)бюджетные учреждения, 9) государственные и муниципальные унитарные предприятия, 10) другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами.

1стадия бюджетного процесса - составления проекта бюджета - начинается с Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое направляется не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В нем определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год (ст.170 БК РФ). Составлением проекта бюджета занимается Правительство РФ, порядок его составления регламентируется ст.184 БК РФ.

Всю практическую работу осуществляет Министерство финансов, которое за 10 месяцев до начала финансового года доводит до субъектов РФ инструктивное письмо об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год.

На этой стадии одновременно представляются и законопроекты о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается.

2 стадия - рассмотрение и утверждение бюджета (ст.185 - 214 БК РФ). На этой стадии орган исполнительной власти ( и местного самоуправления) вносит проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст.185 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в трёх чтениях (ст.196 БК РФ).

При рассмотрении в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете обсуждаются основные характеристики этого проекта (ст.199 БК РФ): Концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные характеристики федерального бюджета.

При этом Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Правительства РФ, доклад председателя Счетной палаты РФ, а также содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете Государственная Дума может:

а) передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета (ст. 202, 203 БК РФ);

б) вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку (ст. 204 БК РФ);

в) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении утверждаются: бюджетные ассигнования по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ; осуществляется распределение межбюджетных трансфертов, утверждаются программы предоставления государственных кредитов и гарантий и иные показатели и приложения (ст.205 БК РФ).

При рассмотрении законопроекта о бюджете в третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов. При этом законопроект выносится на голосование в целом (ст.206 БК РФ).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течении 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой (ст. 208 БК РФ). Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расходования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о бюджете указанный закон передается в согласительную комиссию, в состав которой обязательно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о бюджете не вступает в силу до начала года (ст.211 БК РФ), то Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года. Если такой закон не принят, то вводится режим временного управления бюджетом (ст. 190 БК РФ).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В субъектах РФ и муниципальных образованиях проект бюджета рассматривается и утверждается законодательным (представительным) органом, как правило, в трех или даже в двух чтениях. Они принимают самостоятельные нормативные акты о бюджетном процессе. Представительные органы местного самоуправления принимают не закон о бюджете, а нормативный правовой акт.

3 СТАДИЯ бюджетного процесса - ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА.

Исполнение бюджет означает своевременно получить все запланированные по бюджетному закону доходы и своевременно произвести все запланированные целевые расходы.

Исполнение всех бюджетов осуществляется по доходам и по расходам. Исполнение бюджетов по доходам согласно ст.218 БК РФ предусматривает:

а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета,

б) распределение регулирующих доходов в соответствии с утвержденным бюджетом,

в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов,

г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам состоит из 2 процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования, о чём гласит ст. 219 БК РФ.

В России установлено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ). Федеральный бюджет исполняется Федеральным казначейством, входящим в состав Министерства финансов. Исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется, как правило, их финансовыми органами. Однако оно может осуществляться и через Федеральное казначейство на основании заключенных соглашений. Такая возможность предусмотрена ст. 168 БК РФ.

Практически бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, которые называются:

* главный распорядитель бюджетных средств,

* распорядители бюджетных средств,

* получатели бюджетных средств.

Главный распорядитель бюджетных средств федерального бюджета - орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель выступает в суде от имени казны РФ по искам:

- о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;

- подведомственных предприятий и учреждений , предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета на основании ст. 158 БК РФ.

Получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год..

До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные коммерческие банки, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам. В них открывались специальные бюджетные счета, куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи для пополнения доходной части бюджета. Но коммерческие банки не справились с задачей исполнения бюджета, ибо их цель - получение прибыли. Они использовали пришедшие им на счета бюджетные средства в коммерческих целях, в результате чего в стране получился кризис неплатежей и задержка выплат заработной платы.

В настоящее время Россия полностью перешла на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов, утверждается министром финансов и передается на исполнение Федеральному казначейству, а также направляется в Федеральное Собрание и в Счетную палату РФ.

Исполнение судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов производится на основании исполнительных документов. Главный распорядитель средств федерального бюджета, представлявший в суде интересы РФ, обязан направить в Министерство финансов РФ информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после принятия судебного акта в окончательной форме. При наличии оснований для обжалования он обязан предоставить туда же информацию о результатах обжалования не позднее одного месяца со дня вступления судебного акта в законную силу. [ 3]

Завершается работа по исполнению бюджетов всех уровней 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств прекращается 25 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

4 СТАДИЯ бюджетного процесса включает в себя подготовку, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Этот отчет подвергается внешней проверке. Счетная палата РФ в течение 4,5 месяцев после предоставления отчета проводит проверку и готовит заключение по нему.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ. При этом она заслушивает доклады :

- руководителя Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета;

- министра финансов об исполнении федерального бюджета;

- Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства;

а также заключение Председателя Счетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета Государственная Дума принимает закон об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета либо о его отклонении.