3. Некоторые практические мероприятия

О мероприятиях образовательного цикла мы по причинам, названным выше, здесь почти не будем говорить. Перечислим набор основных кадрово-организационных мероприятий, имея в виду, что реформа должна проводиться поэтапно, в течение достаточно длительного периода времени и что разные мероприятия имеют разный срок реализации. Нельзя, однако, затягивать с ее началом. Итак:

1. Одобрение в целом и поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.

2. Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные принципы реформы, единые стандарты для федеральной, региональной и муниципальной службы, а также механизмы создания в РФ госслужбы, отвечающей современным и перспективным потребностям общественного развития.

3. Подготовка Указа Президента РФ о системе управления в сфере кадровой политики и Положения о задачах и функциях кадровых служб, закрепляющего следующие меры:

создание двойной кадровой вертикали по модели, предложенной в п. 4;

включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб;

образование комиссий по отбору и аттестации кадров с включением в их состав представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации. Эти комиссии должны заниматься: разработкой общих критериев и квалификационных требований к госслужащим по сферам управленческой деятельности; маркетингом персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов на подготовку и переподготовку госслужащих; проведением отборочных тестов, организацией аттестации и квалификационных экзаменов и конкурсов; помощью служащим и контролем за прохождением испытательного срока; анализом личностных и деловых качеств служащих; составлением списков кандидатов на должности в аппарате; организацией профессиональной переподготовки работников кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу); анализом эффективности работы служащих на основе учета затрат времени по видам работы.

4. Построение двойной кадровой вертикали по возможной модели: 1) Управление кадровой политикой Администрации Президента — Совет по вопросам кадровой политики — Государственный комитет по делам госслужбы при Правительстве — кадровые службы министерств и ведомств; 2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

5. Составление списков кадрового резерва, иными словами — "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.

6. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы — центр — регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из вооруженных сил специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

10. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.

11. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

12. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

13. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.

14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

16. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы РФ" о правах госслужащего.

17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет после его увольнения с госслужбы.

18. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

20. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей; открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе — как отечественной, так и зарубежных стран.

21. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.

22. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать ГРАЖДАНСКУЮ государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность", т.е. открытость и доступность информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.

Серьезной альтернативы предлагаемой реформе не просматривается. Необходимость перемен понимают даже те, кто их совсем не хочет либо желает повернуть их себе на пользу, вновь подменив социальный интерес групповым, в лучшем случае корпоративным. С этой целью и происходит некая кулуарная возня паллиативного характера, имеющая целью создать видимость перемен. Поэтому перспективы последовательного проведения реформы можно оценить как довольно неопределенные: возможно и топтание на месте с созданием видимости деятельности, а при некоторых сценариях политического развития не исключены и попытки "простых", солдафонских решений проблемы. Но за все это придется и уже приходится платить, причем цена за каждый потерянный год возрастает. Платит общество, платит и сама власть. Одна из разновидностей платы — нарастающее и уже недалекое от критической отметки отчуждение государственного аппарата от общества. А для государства нетоталитарного, легитимирующего свою власть через демократические институты это чревато крахом.

ОБРАЗОВАНИЕ

Глава VII

Подготовка и повышение квалификации государственных служащих

1. Принципы и организация

Чтобы реформа государственной службы принесла практическую пользу, необходимо подготовить новые кадры, обеспечить условия для их профессионального отбора и роста, усвоения ими тех знаний и навыков, которые требуются для должного выполнения профессиональных обязанностей. Подготовка и продвижение новых кадров являются критическим условием, без которого успех реформы невозможен. Любые правовые акты, регулирующие госслужбу, эфемерны, если аппарат не будет стремиться ими руководствоваться (более того, должным образом подготовленные кадры во многом могут исправить или хотя бы смягчить недостатки "плохих" правовых актов, поскольку аппарат устанавливает практику нормоприменения). Однако подготовка новых кадров — это самая трудоемкая и длительная часть реформы: новый стиль профессиональной деятельности, этические нормы, новые взгляды на содержание профессии и способы выполнения обязанностей не проявляются сразу. Только войдя в практику правоприменения, преодолев давление со стороны прежних традиций и выстояв в борьбе с ними, эти нормы станут основой эффективной работы государственной службы в гражданском обществе и смогут привести к изменению ситуации в целом.

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников государственной службы должны опираться на определенные принципы и реализовываться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебный процесс.

Принципы

Характер и тип подготовки и переподготовки государственных служащих определяются тем, для какой системы государственного управления они предназначены. В частности, государственная служба гражданского общества требует от служащих ряда качеств, выступающих одновременно образовательными принципами подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Эти качества должны быть осознаны, развиты и систематизированы, хотя их исходное присутствие обусловлено в большей или меньшей мере самой включенностью претендентов на должности в систему государственной службы и госслужащих в общество. Естественно, что в гражданском обществе требуемые качества изначально присутствуют в большей степени. Принципы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих могут быть разделены на профессиональные и общегражданские (т.е. требуется формирование гражданских качеств, выраженных у государственных служащих в более концентрированном виде, нежели у других граждан), на внутрикорпоративные и задающие отношения корпорации бюрократии с гражданами и другими общественными институтами; кроме того, выделяется группа принципов объединения профессиональных приоритетов и волевых качеств.

Общегражданские принципы предполагают:

• развитие повышенного чувства ответственности и гражданского сознания, в том числе ряда специфических этических качеств, таких, как гражданский долг;

• внедрение в поведение навыков мотивирующего и мотивированного воздействия на окружающих;

• честность и неподверженность коррупционным воздействиям.

Профессиональные принципы включают:

• наличие специальных знаний из областей политологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления, социологии, права и др.;

• умение использовать эти знания;

• стремление постоянно повышать свой профессиональный уровень.

Внутрикорпоративные принципы предполагают укоренение навыков руководящей работы, в том числе лидерских качеств, а также умение соразмерять цели и способы их достижения.

Принципы обращенности корпорации бюрократии к гражданам и другим общественным институтам сводятся к принятию модели открытого и предсказуемого поведения, учету разнообразных позиций и умению найти их оптимальную и принимаемую обществом результирующую, ведущую в то же время к достижению поставленных и принятых обществом политических целей, к максимально возможному удовлетворению общественных потребностей и ожиданий.

Названные принципы, будучи структурированными, предполагают существование государственного управления как комплексной учебной дисциплины, включающей в себя (интегрирующей) элементы различных знаний. Эти знания для госслужащего должны быть усвоены не просто в качестве свода абстрактных сведений, а в виде "установок на деятельность", что может быть обеспечено только особым построением курсов воспитания. В курсы для госслужащих непременно следует включать компоненты реальной управленческой деятельности и ее имитации. Повышенная роль тренингов, практик, имитационных методов и приемов и т.п. по сравнению с традиционными лекциями и семинарами может способствовать достижению указанной цели воспитания госслужащих, устанавливая родство подготовки госслужащих и врачей-практиков.

Организация

Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих подчинена оптимальной реализации указанных выше принципов и включает в себя систему мер по созданию новых, перепрофилированию и улучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений, а также по оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых, так и обучающих. Однако реальность весьма далека от этого идеала.

В настоящее время в РФ имеется ряд учебных заведений и центров, осуществляющих воспитание госслужащих. В области повышения квалификации госслужащих основную нагрузку берут на себя Российская Академия государственной службы (РАГС) при Президенте РФ и ее филиалы — региональные Академии госслужбы и отделения РАГС. Система РАГС образована на материальном и кадровом фундаменте, оставшемся от Академии общественных наук (АОН) при ЦК КПСС. Эта система обладает такой же как и бывшая АОН межведомственной принадлежностью и работает на основании заказов со стороны органов госуправления, будучи подчиненной им посредством получения этого заказа и отчитываясь за его исполнение перед этими органами.

Кроме системы РАГС имеется Академия народного хозяйства (АНХ) Российской Федерации, специализирующаяся более на подготовке управленцев с ориентацией на менеджмент. АНХ также имеет межведомственный характер и аналогично РАГС работает прежде всего на основании госзаказа. Наконец, имеется большое количество учебных заведений и центров, институтов повышения квалификации, распределенных по министерствам и ведомствам (например, в Министерстве общего и среднего профессионального образования. Министерстве иностранных дел, Министерстве здравоохранения и т.д.).

Общими недостатками учебных учреждений, занятых повышением квалификации госслужащих, выступают:

• отсутствие конкуренции со стороны вневедомственной группы образовательных учреждений;

• полная подчиненность заказчикам, ведомственная зависимость (что, правда, обеспечивает соответственно быструю реакцию на ведомственные требования). Практикуется широкое (и не всегда оправданное) привлечение чиновников-практиков для участия в образовательных программах в качестве преподавателей.

• оторванность от всей системы общего и профессионального образования, курируемой Министерством общего и среднего профессионального образования РФ, вследствие чего осуществляется мало координируемое с общими образовательными стандартами преподавание общегуманитарных дисциплин, что снижает ценность такого повышения квалификации.

Как правило, повышение квалификации сводится к дискретным программам, осуществляемым по сокращенному лимиту времени и с известным положительным результатом — получением соответствующих документов об окончании курсов.

Системы подготовки и переподготовки (получение второго высшего образования в том числе) госслужащих в РФ не столь устоялись, как система повышения квалификации. Причины этого имеют как "историко-генетический", так и недавно приобретенный характер. К ним отнесем:

• советскую традицию непризнания госслужбы особым родом деятельности, требующим в первую очередь профессиональных знаний и навыков, а, напротив, признание приоритета так называемых политических качеств, показной идеологической выдержанности (умения "колебаться вместе с генеральной линией"), личной преданности начальству и вообще "сильным мира сего". Сейчас старый принцип набора новых госслужащих "из комсомола" и использования школ комсомольского актива ушел в прошлое, новые пути профессионального отбора и воспитания кадров пока не закрепились;

• ориентацию принятого в 1993 г. образовательного roc-стандарта главным образом на менеджмент, т.е. на экономический аспект управления;

• отсутствие учебно-методического центра по данной специальности и госзаказов на подготовку новых кадров для госслужбы, а не только на повышение квалификации;

• отсутствие каких-либо преимуществ для выпускников с дипломом управленцев при существующей системе отбора, что прежде всего выражается в неразработанности критериев приема на службу и выделения реальных профессиональных преимуществ выпускников по специальности "Государственное и муниципальное управление". Образовавшаяся "ниша" подготовки и переподготовки заполняется ныне с разных направлений — из экономики, юриспруденции, истории, политологии и т.д. Намечается своеобразное расслоение групп образовательных учреждений:

" отраслевые подразделения в классических университетах;

• отраслевые подразделения в технических университетах, академиях;

• ведомственные вузы и институты.

По специализациям помимо профессиональной ориентации происходит естественное "разделение труда":

• подготовка муниципальных — региональных — федеральных госслужащих;

• подготовка госслужащих для органов управления по ведомственному признаку (например, образование, культура, экономика, внешние сношения и т.д.).

Таким образом, существующая ситуация характеризуется чрезмерным влиянием побочных по отношению к подлинным нуждам системы подготовки государственных служащих факторов. Альтернативой ей может и должна стать система целенаправленной комплексной подготовки и переподготовки государственных служащих. Ее организующим началом могла бы стать координация работы учебных учреждений, ведущих подготовку и переподготовку госслужащих. Основными компонентами этой стратегии могут стать, во-первых, создание сообщества учебных учреждений, которое работало бы в направлении закрепления нового понимания Госстандарта по специальности "Государственное и муниципальное управление", что не исключает возможности разделения этой специальности или создания и отработки в рамках единой специальности ряда специализаций и их учебных планов; во-вторых, формирование сбалансированной системы госзаказа и конкуренции между образовательными учреждениями за этот госзаказ, что, в свою очередь, повышает роль вневедомственных учебных заведений (обеспечивающих своим участием честную конкуренцию); в-третьих, установление преимуществ в приеме на младшие должностные разряды для лиц, получивших дипломы по специальности "Государственное и муниципальное управление". Наконец, в-четвертых, система продвижения по службе должна быть увязана с системой переподготовки. Госслужба через подобный кадровый сдвиг сможет повернуться лицом к реальным проблемам сегодняшнего дня и стать госслужбой гражданского общества.