Введение

Государственная служба (или, иначе говоря, государственная бюрократия) была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы в различных странах — необходимы широкому кругу образованных людей — не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других учебных дисциплин и специальностей.

Учебные курсы по разным аспектам деятельности госаппарата читаются во многих вузах и институтах повышения квалификации. Однако существующая литература не отвечает в полной мере потребностям учебного процесса и, главное, последующей практической работы выпускников, поскольку издаваемые пособия и учебники носят, как правило, узкопрофилированный, односторонний характер, что не соответствует системному характеру проблематики государственной службы.

Центральное понятие всей книги — бюрократия. Оно впервые в нашей учебной литературе раскрывается с самых разных сторон и уже тем более никак не сводится к привычному для российского уха негативному его значению. В частности и поэтому особое внимание в пособии уделяется описанию особенностей государственной службы ведущих стран мира, где, к примеру, назвать человека "карьерным бюрократом" — отнюдь не значит оскорбить его, а напротив — значит подчеркнуть его весьма высокий общественный статус.

Книга является по существу первым комплексным пособием по названному предмету. Она интегрирует правовой, политологический, экономический, исторический, страноведческий аспекты изучения госслужбы, системно освещая вопросы, обычно изолированно затрагиваемые в целом ряде учебных курсов. Пособие адресовано как студентам, дипломникам, аспирантам, так и преподавателям, поэтому специально выделен учебно-методический аспект изучения и преподавания проблематики госслужбы. В приложении к пособию дается новейшее законодательство по вопросам государственной, а также муниципальной службы.

Авторы стремятся заглянуть и в завтрашний день государственной службы. Поэтому шестая глава посвящена ожидаемой ее реформе, основные направления которой были обозначены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1998 г.

Определения основных понятий даются в пособии по ходу изложения, а термин "бюрократия", как очевидно из уже сказанного, рассматривается особенно подробно и в целом ряде аспектов. Поэтому здесь, во введении, мы сделаем исключение лишь для двух "сквозных" для этого пособия понятий. Государственная служба — вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт государственная служба — комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. В большинстве стран Запада государственная служба носит название "публичная" или "гражданская служба".

Следует также уточнить "объем" понятия госслужбы, поскольку оно употребляется в двух различных смыслах, что служит источником многих недоразумений как "статистического", так и содержательного характера. Широкое значение термина охватывает всю совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях независимо от характера их деятельности, т.е. всех, кроме работающих в частном секторе. При таком подходе в госслужбу входят работники не находящихся в частной собственности заводов, больниц, школ, научных учреждений, почты, полиции и т.д. В узком смысле в нее входит только персонал (прежде всего функционеры) органов государственной власти и управления центрального и местного уровней. Наш предмет — госслужба в узком смысле слова.

Понятие "государственный аппарат" также имеет два значения — структурное и кадровое. В первом значении это совокупность органов, прежде всего исполнительных (административных), осуществляющих управление государством. Во втором значении, которое является главным для настоящего пособия, госаппарат — определенным образом организованная совокупность служащих, иначе называемых кадрами или персоналом госслужбы, занятых повседневной работой по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности государства.