4. Механизмы государственного управления экономикой

В условиях тотального огосударствления экономики функции собственника, составляющие известную юридическую триаду — владение, пользование и распоряжение, полностью совпадают (что, собственно говоря, и является одной из основных, фундаментальных причин интегральной неэффективности такой экономики!). С переходом от административно-плановой экономики к рыночно-регулируемой происходит постепенное перераспределение приоритетов функций собственника от владения и пользования в пользу распоряжения, что ведет к значительному росту роли административного аппарата, нанятого специально для осуществления именно этой функции. В переходной экономике это особенно ярко проявляется в целом в отношениях государства и экономики.

Вопреки некоторым ошибочным по своей сути представлениям роль и значение функций государства в рыночной экономике значительно возрастают вместе со снижением общего объема этих функций. Планируя основные показатели экономической деятельности хозяйствующих субъектов, только часть из которых принадлежит государству и непосредственно управляется им, государство решает двоякую задачу: с одной стороны, оно должно обеспечить расширенное воспроизводство и развитие экономики как основы общественного прогресса, с другой — гарантировать социальное развитие и достойное существование граждан, устойчивое функционирование и развитие производственных структур и бизнеса вообще, общественных институтов, территориальное развитие и экономическую безопасность.

Чаще всего решения этих задач имеют противоречивый характер (хотя бы ввиду ограниченности ресурсов, находящихся в распоряжении общества). В силу этого цена ошибки в решениях, принимаемых аппаратом управления, весьма высока, и соответственно весьма значительны требования к нему. В условиях смены организационных принципов управления экономикой самым инерционным и трудно реформируемым объектом всегда был и остается аппарат управления. Любопытно, например, отметить решение ЦК компартии Китая закрыть дорогу в Гонконг китайским чиновникам и партаппаратчикам любого ранга из-за угрозы срыва налаженного функционирования "капиталистической" экономики этого особого района.

Даже в странах с рыночной экономикой концепция взаимоотношений государственной или территориальной администрации с бизнесом претерпевает известную эволюцию. Сейчас, например, стала заметной тенденция усиления регулирующей функции государства, которая не вписывается в господствовавшую в течение длительного времени доктрину "свободного рынка без границ". В докладе Всемирного банка и Международного валютного фонда — едва ли не самых авторитетных международных финансовых организаций, — представленном на ежегодной сессии в сентябре 1997 г., был выдвинут новый лозунг дня: "Умелое управление — сильная экономика". Президент Всемирного банка Джеймс Вулфенсон призвал повысить качество государственного регулирования экономики. Функция правительственной администрации, по его словам, должна заключаться в том, чтобы помогать, стимулировать и дополнять активность частного бизнеса.

Государство с централизованной системой управления экономикой как единым народнохозяйственным комплексом при переходе к принципиально иным формам и методам управления субъектами экономической деятельности, адекватным рыночным отношениям, попадает в противоречивую ситуацию. С одной стороны, велико желание распространить новые формы и методы на возможно более широкий круг экономических субъектов, поскольку прежние полностью дискредитировали себя — по крайней мере, в глазах реформаторов. С другой стороны, отказ от сложившихся механизмов управления не должен носить разрушающий характер, ибо тогда сам переход ставится под вопрос, а естественные тенденции к реставрации усиливаются.

Баланс между жестким централизованным контролем со стороны государства и свободным, практически неуправляемым развитием рыночных структур определяется глубиной преобразований базовых, системообразующих отраслей экономики (энергетика, транспорт, связь, стратегическое сырье). Государство должно оставлять за собой управление этими отраслями, черпая в них ресурсы, необходимые для осуществления реформы, и отрабатывая на них рыночные методы управления экономикой, до тех пор, пока вся экономика не приспособится к новым условиям существования.

Вот почему в переходной экономике, характеризующейся сосуществованием нескольких экономических укладов, а также форм и методов управления экономической деятельностью, задачей первостепенной значимости становится проведение административной реформы как неотъемлемой части политических и экономических преобразований. Между тем эта реформа всегда откладывается, если только речь не идет о революционном сломе существовавшей системы.

Одной из глубинных причин такого запаздывания является как раз многоукладность экономического порядка, который опирается на отношения по поводу собственности. Всякий передел владения осуществляется с участием и под контролем государственной администрации, которая должна не только обеспечить реализацию политических установок, но и соблюсти интересы старых и новых собственников. Ясно, что при этом ей трудно удержаться от того, чтобы остаться только сторонней силой — орудием перестройки, особенно если речь идет о дележе обезличенной государственной собственности. Отказ государства от принадлежащей ему собственности осуществляется различными способами — от разгосударствления до приватизации, выбор которых определяет форму участия государства в дальнейшей судьбе своей собственности — использование, распоряжение или то и другое вместе.

Сейчас деятельность государственного аппарата по управлению экономикой сводится в основном к двум механизмам:

поддержки и распоряжения (имуществом, ценами, налоговыми и учетными ставками, тарифами, заказами и т.д.);

контроля и ограничения — от ограничения вплоть до запрещения свободы действий самостоятельно хозяйствующего субъекта (субъекта, ведущего какую-либо экономическую деятельность, в том числе и владельца средств производства).

Средствами реализации первого из названных механизмов служат налоги, бюджет, административное предписание структуры затрат, акционирование, приватизация или передача в хозяйственное ведение имущества, прямое или конкурсное распределение централизованных (государственных) капитальных вложений, заключение контрактов на выпуск и поставку определенной продукции и услуг, дотирование, предоставление гарантий и принятие на себя рисков и т.д.

Особо надо отметить использование этого механизма для защиты отечественного товаропроизводителя — для протекционизма. Это понятие шире, чем просто защита от неблагоприятных внешних условий (сравним — на автомобильной шине тоже есть протектор — верхний слой из особо прочного материала, защищающий резиновое кольцо от стирания при соприкосновении с дорогой). Все вышеперечисленные меры прямо помогают любому субъекту, ведущему экономическую деятельность, — предприятию, объединению предприятий, целой производственной отрасли или даже отдельному индивидуальному предпринимателю — например, выдачей льготных кредитов или гарантией покупать выпускаемую продукцию по так называемому государственному заказу. Протекционистские меры помогают косвенно, они создают условия, при которых субъект, ведущий экономическую деятельность, чувствует себя более комфортно: над ним не висит дамоклов меч выплаты больших налогов с прибыли, ему разрешено включать в цену своей продукции все понесенные расходы или другим товаропроизводителям запрещено продавать на рынке такую же продукцию. Мировой опыт знает еще более тонкие способы и приемы протекционизма.

Не стоит забывать, что главная цель любого вмешательства государства в рыночную систему — создание условий для более или менее успешной работы той самой "невидимой руки", которая проявляется в конкуренции. А конкуренция подобна змеиному яду: в больших дозах убивает, в малых — лечит. В российской экономике, которая только переходит к рыночному регулированию, сильная конкуренция может заглушить рост производства, а слабая — превратить его в хилого дистрофика, неспособного самостоятельно развиваться и рассчитывающего на помощь и подпорки. Так что нужны взвешенная и продуманная государственная политика, и ее инструмент — программа защиты отечественного производителя, которой пока что в России нет. Скорее наоборот, создались условия, при которых многие предприятия предпочитают закупать сырье, оборудование, комплектующие у иностранных компаний даже при том, что российские аналогичные товары ни в чем не уступают зарубежным. Предстоит большая и длительная работа по разработке и реализации такой программы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Второй механизм административного воздействия на экономику со стороны аппарата связан с установлением правил поведения на рынке, включая правила пользования собственностью, формирования цен, регулирования монополии, контрактных, акционерных и иных коммерческих отношений, лицензирования отдельных видов деятельности, стимулирования инвестиций и нужных хозяйственных результатов, привлечения к участию в реализации государственных экономических программ и к решению социальных задач.

Оба механизма включают в себя как неотъемлемую часть субмеханизм экономической ответственности за нарушение, отступление или ненадлежащее исполнение обязательств, возложенных на хозяйствующего субъекта или принятых им в процессе осуществления экономической деятельности.

Соответственно и аппарат управления должен принять на себя ответственность по тем же основаниям, но до настоящего времени это имеет место только в результате судебных решений, каждое из которых воспринимается как прецедент и событийный казус. Конечно, сказывается инерция тоталитарного огосударствления экономики и всех экономических отношений, но не последнюю роль играет и определенная обезличенность этой ответственности — хотя конкретные решения принимаются конкретным должностным лицом, претензии предъявляются к органу управления.

В процессе перехода от директивного управления всем комплексом экономических отношений к регулированию рыночных отношений и координации субъектов этих отношений, в число которых теперь входит и само государство, такой ограниченный набор механизмов управления экономической деятельностью вполне объясним и, возможно, приемлем. Однако из этого не следует, что оба эти механизма, во-первых, не нуждаются в рациональной организации, соответствующей уровню системных требований, и, во-вторых, не требуют расширения средств их реализации. Скорее наоборот — существующая ограниченность имеет искусственный характер, вызванный инерционностью аппарата, привыкшего к простым административным методам.