3.Сколько стоит бюрократия?

Как и всякая иная, управленческая деятельность тоже стоит денег. С этой точки зрения государственная служба уже рассматривается не как субъект, а как объект экономических отношений. Сюда включаются материальная оценка исполнения функций управления, стоимость квалификации работников, затрат труда, качества работы. Эти оценки осуществляются чаще всего не путем измерения, скажем, сложности труда или эффективности принимаемых решений с учетом тех или иных альтернатив, а путем назначения должностных окладов с добавлением всевозможных надбавок и поощрительных выплат.

Существуют только косвенные оценки стоимости государственной службы в виде затрат на содержание государственного аппарата. Безусловно, можно без труда получить какие-нибудь коэффициенты, например отнести эти расходы к объему произведенного (выпущенного в продажу) национального продукта. Однако они ни о чем не говорят, поскольку невозможно определить вклад административных усилий в этот объем: как мы уже упоминали, еще А. Смит усомнился в том, что такой вклад имеет существенное значение. Не исключено, что без некоторых чиновников и их ретивых решений общий экономический результат был бы намного выше — достаточно вспомнить получившие известность "проекты века" по повороту рек, строительству гигантских комплексов, железнодорожных магистралей и т.п. Самое примечательное в них то, что принимались они конечно же исходя из государственных интересов, как их понимали облеченные властью государственные служащие.

Поэтому экономика государственной службы разительно отличается от экономики производства, но совсем не из-за того, что эта служба ничего, кроме бумаг, не производит. Ее специфика состоит в подчиненном по отношению к власти положении. Ведь именно чиновник, наделенный соответствующими властными полномочиями, определяет, куда и сколько бюджетных средств необходимо направить. И направляются эти средства по каналам собственной властной структуры — через те же органы государственного управления.

Сейчас в России на федеральном уровне насчитывается 64 федеральных органа власти: 21 министерство, 17 государственных комитетов, 2 комиссии, 18 служб, 3 агентства, 2 надзора и Управление делами Президента. Имеются также органы, осуществляющие деятельность, связанную с функциями государственного управления: 6 при министерствах и ведомствах, 7 при Президенте и Правительстве. Более половины ведомств имеют филиалы по всей стране. Например, в Москве находится 30 филиалов федеральных органов и 19 своих; в Санкт-Петербурге этих структур еще больше — 31 и 36 соответственно;

в Республике Саха (Якутия) — 16 и 49; в Иркутской области — 37 и 28, в Свердловской — 30 и 22. Причем статистика не учитывает территориальные органы Министерства обороны, внутренних дел, службы безопасности, железнодорожных войск, пограничной службы, внешней разведки, Казначейства и других специализированных ведомств. Наконец, местные органы власти во все возрастающем объеме выполняют отдельные функции федеральных органов управления (и, кстати говоря, не получают за эту работу в свой бюджет ничего).

В Китае, где провозглашена уникальная административная реформа, приводят следующую статистику роста чиновничества: в VI—IX веках — 1 чиновник на 3927 человек, в XIV—XVII веках — 1 чиновник на 2299 человек. При последней императорской династии, закончившей свое существование в 1911 году, 1 чиновник уже приходился на 911 китайцев, а в 1949 году это соотношение выросло до 1 : 294. Сегодня оно составляет 1 : 34. Значительная часть звеньев этой разветвленной системы государственной власти создается и используется для выполнения функций распределения и комбинирования ресурсов либо контроля за их исполнением.

Важно принять во внимание и тот факт, что современная экономика не может развиваться без экономической поддержки государства как централизованного источника инвестиций. Именно благодаря своим исключительным полномочиям, исполнение которых при необходимости поддерживается силовыми структурами, государство способно собрать и направить средства туда, где лежит тот общественный интерес, который оно олицетворяет. И чем сложнее структура экономических взаимодействий, в которых участвует государство (в частности, его бюджет), тем больше чиновников. Государство и его аппарат с присущими ему законами функционирования вплетается в ткань экономической жизни на всех уровнях — отдельной корпорации, отрасли, региона, всей экономики. Так что вычленить экономическую составляющую государственного аппарата в его деятельности исключительно трудно, если не невозможно.

В то же время экономический подход к организации государственного управления востребуется самой экономикой, ее дефицитной по своей сути природой: можно сказать, что если бы не постоянная нехватка ресурсов, вовлекаемых в производственный оборот, не было бы и такой науки, как экономика.

Отсюда и постоянные попытки решать стоящие перед обществом задачи меньшими затратами, рассчитываемыми, как правило, на единицу полезного результата (например, тонну выплавленного металла, выпеченного хлеба, один выпущенный автомобиль и т. д. и т. п.). Вот так и аппарат приводят к единице затрат, стремясь, чтобы эти затраты были как можно меньше, и делается это в полном соответствии со спецификой этого объекта экономических отношений: если в производственных системах оптимальный результат достигается путем распределения и комбинации ресурсов, то здесь — путем распределения (перераспределения) и комбинации власти. Этим можно объяснить тот факт, что во все времена аппарат управления сокращали, а у него, словно у сказочного Змея Горыныча, вырастали новые головы.

Вот почему экономика государственной службы основное внимание уделяет сумме затрат на содержание аппарата управления, а ее оптимизация — это, среди прочего, построение системы вознаграждения и доходов чиновников по критерию стимулирования управленческого труда. Вряд ли кто возьмет на себя смелость однозначно определить тот уровень расходов, который необходим для обеспечения исправной работы аппарата. Это прекрасный повод, чтобы идти как раз от обратного — определять не сколько надо заплатить за выполнение той или иной управленческой работы, а сколько можно вообще потратить на содержание того или иного органа государственной власти, что зависит от значимости его в иерархии политических или экономических структур, а также от состояния бюджета.

Только с 1 июля 1998 г. в России финансирование министерств и ведомств производится по сметам — документам, детально расписывающим структуру и величину расходов в соответствии с задачами, стоящими перед тем или иным органом управления в конкретный промежуток времени. Такой способ (в отличие от квотирования, при котором каждому ведомству просто выделялась часть государственного бюджета) позволяет установить более жесткий контроль расходования бюджетных средств и ответственность органов государственного управления — главных получателей государственных средств — за проводимую ими бюджетную и финансовую политику в тех отраслях и сферах социально-экономической деятельности, которые они курируют или которыми прямо управляют.

В целом же эффективность организации государственной службы складывается из эффективности выполнения аппаратом управления своих функций, и прежде всего экономических, а соответственно и из эффективности понесенных затрат на обеспечение деятельности этого аппарата. Перефразируя известное выражение, можно сказать: бюрократия — это ужасно, но без нее — дороже.

Рассмотрим теперь подробнее каждый из названных аспектов экономического анализа государственной службы и получим более подробные ответы на поставленные вопросы.