7.7. Прогнозирование и планирование в природопользовании

Важную роль в системе государственного управления в сфере природопользования выполняет прогнозирование и планирование природоохранной деятельности и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов. Планирование и проектирование эколого–экономических мероприятий осуществляется на разных территориальных уровнях: глобальном, национальном, региональном, локальном (на уровне отдельно взятых предприятий или фирм), также на отраслевом уровне.

Федеральные целевые программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. В зависимости от целей они могут классифицироваться следующим образом:

- межгосударственные, целью которых является выполнение Россией международных обязательств по охране окружающей среды;

- государственные, направленные на обеспечение экологической безопасности страны;

- межрегиональные, целью которых является обеспечение экологической безопасности ряда субъектов РФ;

- региональные, имеющие целью улучшение экологической обстановки в одном регионе, например, на Урале;

- локальные, решающие неотложные вопросы улучшения состояния окружающей среды в отдельных городах, например, в Норильске, Братске, Нижнем Тагиле и т.д.

Локальный уровень планирования представлен программой природоохранных мероприятий, разрабатываемых и осуществляемых на уровне, например города. В ней содержится обоснование необходимости планируемых мероприятий, последовательность и сроки реализации, а также потребность в материальных и финансовых ресурсах.

Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование проводится министерствами, ведомствами, объединениями, предприятиями. Примером могут служить такие программы как «Экология и транспорт», «Экология и энергетика», «Экологизация сельского хозяйства» и др.

Одним из широко применяемых подходов к созданию региональных схем природопользования и охраны природной среды является районная планировка. Неотъемлемой составной частью схем градостроительного планирования развития регионов и их частей является раздел, где отражаются основные направления улучшения экологической обстановки градостроительными средствами, охраны среды и рационального природопользования, сохранения объектов природного и историко-культурного наследия. В качестве основного метода решения проблем в районной планировке выступает инженерно-экологическое или функциональное зонирование.

Специфическим видом планирования природопользования на региональном уровне могут являться территориально-производственные комплексы (ТПК). Идея ТПК, разработанная Н.Н. Колосовским, была наиболее популярной в СССР и странах социализма с точки зрения территориальной организации промышленного производства. Она сулила не повышение эффективности работы комплекса производств, но и рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, поскольку отходы одного производства могли служить сырьем для другого.

7.8. Правовые основы регулирования природопользования

Основой государственного регулирования природопользования является экологическое законодательство, история которого начинается с ХIIIв. Самым ранним законом в этой сфере можно считать эдикт 1273г., запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ Лондона. В России ряд указов Петра I касался использования и восстановления лесов, запрета на хищнический лов рыбы, отстрела крупных животных в окрестностях Санкт-Петербурга.

В России в первой четверти ХХв. приоритет отдавался созданию особо охраняемых природных территорий (например, декрет 1921г. «Об охране памятников природы, садов и парков). В 1960 – 1970-х годах обострившиеся экологические и ресурсные проблемы потребовали срочного решения проблем охраны природы на всей территории СССР. Во все союзных республиках были приняты законы об охране природы, однако экологическое законодательство являлось, по существу, сводом политических деклараций, не подкрепленных механизмами реализации.

Термин «экологическое законодательство» в широком смысле означает систему законодательных актов, а также других нормативных правовых актов, связанных с экологией. На федеральном уровне – это законы, Указы Президента, постановления Правительства РФ, ведомственные инструкции и методики. На региональном уровне – это региональные законы и постановления представительной и исполнительной власти. На местном уровне – это постановления администрации.

В настоящее время основным в системе экологического законодательства является Федеральный закон от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Отношения по поводу землепользования, водопользования и лесопользования регулируются соответственно Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и Лесным кодексом РФ.

Принять различать следующие режимы права собственности на природные ресурсы:

- открытый доступ;

- частная собственность;

- общее (коллективное) пользование;

- государственная (или муниципальная) собственность.

Открытый доступ к ресурсам предполагает возможность их использования всеми, кто пожелает. Это касается сбора побочных продуктов леса, лова рыбы в реке или море, но в том случае, если не возникает опасность чрезмерной эксплуатации ресурса, превышающей возможности естественного восстановления или (у исчерпаемых) преждевременного истощения запасов. Между тем в мире есть много примеров, когда открытый доступ приводил к негативным последствиям, прежде всего для животного мира. Например, беспрепятственная охота в Северной Америке в ХVII-ХVIIIвв. Привела к полному уничтожению популяции на бизонов. Таким же образом уничтожались другие животные, особенно морские млекопитающие.

Частная собственность обычно стимулирует рациональное использование природных ресурсов в том случае, когда ресурс становится дефицитным. Однако для этого должны выполняться некоторые условия:

- определенность прав собственности;

- уважение частной собственности со стороны общества

- соблюдение прав частной собственности и ее защита со стороны государства;

- возможность перераспределения прав собственности (например, путем продажи или аренды).

Общее (коллективное) пользование ресурсами предполагает, что существует определенная группа пользователей, владеющих ресурсами, и исключающая возможность доступа к ним других лиц, не являющихся их собственниками. Такая форма собственности вызывает меньшие последствия, чем открытый доступ к ресурсам. Особенно это касается традиционного природопользования, являющегося основным видом деятельности народов Севера Европы и Азии, Северной Америки и др. В России до 1917 г. и во время коллективизации общее пользование частично было характерно для земельных ресурсов.

В современной России права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ и Гражданским кодексом. В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.