Литература

1. Конституція України. К.,1996. Розділ V. (зі змінами та доповненнями від 8 грудня 2004 р.)

Закон України “Про вибори Президента України” від 5 березня 1999р.;

Закон України “Про центральну виборчу комісію” від 17 грудня 1997р.

2. Указ Президента України “Про секретаріат Президента України” від 42 січня 2004 р.

3. Указы Президента Украины № 165/97 от 25.02.1997г. (с изм. От 8.05.1998г.) «Положение о Постоянном Представителе Президента Украины в Верховной Раде Украины»; № 504/98 от 22.05.1998г. «Положения о Постоянном Представителе Президента Украины в Конституционном Суде Украины»; № 466/2000 от 15.03.2000г. «Положения о Постоянном Представителе Президента Украины в Кабинете Министров Украины».

4. Закон України “Про представництво Президента України в Автономній Республіці Крим” від 2 березня 2000р. № 1524

5. Распоряжение Президента Украины «О структуре и штатах Представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым» от 11 апреля 1997г. №162/97р.

6. Указы Президента Украины №№ 164,97 от 24 февраля 1997г., 573\2000 от 7 апреля 2000г., 600\2000 от 19 апреля 2000г.

7. Укази Президента України “Про Раду національної безпеки України” від 1 липня 1992. № 41; “Про Положення про Раду національної безпеки при Президенті України” від 23 серпня 1994р. №469; “Про зміни у складі Ради національної безпеки та Президії Ради національної безпеки” від 14 вересня 1995р. №842; Закон України “Про Раду національної безпеки та оборони України” від 5 березня 1998р. № 183.

8. Сахаров Н.А. Институты президентства в современном мире. М., 2000

Лекция 5. Организация работы органов исполнительной власти Украины

1. Кабинет Министров Украины: понятие, структура, компетенция

2. Министерства и иные центральные органы и организация их работы

3. Организация работы Кабинета Министров Украины

4. Государственные администрации: понятие, структура, организация их работы

5. Совет Министров Автономной Республики Крым

1.

В статье 6 Конституции Украины провозглашается, что государственная власть в Украине осуществляется на основе ее раздела на законодательную, исполнительную и судебную. В частности, это означает, что исполнительной власти дается приоритет в сфере управления экономикой всего государства, реализации единой социально-экономической политики государственного аппарата в целом. Исполнительная ветвь государственной власти представлена Кабинетом Министров, министерствами, ведомствами, областными и районными государственными администрациям, Советом Министров Автономной республики Крым (1).

Для определения сущности государственного органа Кабинета Министров Украины в общей системе власти следует его рассмотреть как: 1) государственный орган в системе исполнительной власти – высший орган исполнительной власти, который обладает широким спектром полномочий в обеспечении государственного суверенитета Украины; 2) по внутренней структуре – высший коллегиальный орган в системе исполнительной власти.

При характеристике коллегиальности органов следует обратить внимание на определяющую роль премьер-министра (принято даже говорить о "диктатуре" премьер-министра а Кабинете Министров, либо о неполном его влиянии на данный орган, в связи с широкими полномочиями Президента Украины в исполнительной ветви власти);

3) по задачам - орган исполнительной власти, обладающий высшими полномочиями в систематическом надзоре за исполнением положений Конституции и законов Украины, актов Президента Украины органами исполнительной власти всех уровней и принятию постановлений, решений по устранению их нарушений;

4) по цели образования - правительство Украины обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины. В науке государственного строительства понятие правительство - это более широкое по своему содержанию и структуре государственный орган, который включает в себя министров и полную внутреннюю структуру министерств.

Совокупность министерств следует понимать, как государственный аппарат исполнительной власти, которым руководят высшие исполнительные органы, и в частности, Кабинет Министров. В основе деятельности государственного аппарата является деятельность государственного служащего в министерстве, которая регулируется нормами не только конституционного права, но и административного права. Административное право устанавливает строгую соподчиненность государственных служащих. В соответствии с должностями, занимаемых чиновников в министерствах, можно провести соответствующую классификацию:

1. администраторы – министры, зам. Министры;

2. профессионалы – чиновники, работающие в системе министерств;

3. исполнители – технические служащие, занятые канцелярской работой.

Государственная служба в Украине – профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и в их аппарате для практического выполнения задач и функций государства и получают зарплату за счет государственных средств.

Должность – обозначенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложено установленное нормативными актами круг служебных полномочий.

Основным принципам государственной службы являются:

• демократизм и законность;

• гуманизм и социальная справедливость;

• приоритет прав человека и гражданина;

• профессионализм, компетентность, инициативность, честность, верность делу;

• персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплина;

• соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления;

• соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединение граждан.

Именно на государственных служащих возложена обязанность практическое осуществление задач и функций государства, что является основной функцией исполнительной ветви государственной власти. Высший орган в исполнительной ветви государственной власти – Кабинет Министров Украины, который возглавляет Премьер-министр Украины.

Формирование Кабинета Министров происходит в два этапа:

I. 1) выборы Премьер-министра - рассмотрение в Верховной Раде предложенной кандидатуры Президентом на пост Премьер-министра (подается письменное предложение об утверждении кандидатуры в Верховную Раду с информационным материалом по данной кандидатуре);

2) перед внесением на рассмотрение Верховной Рады кандидатуры Премьер-министра Украины она обсуждается в соответствующих постоянных комитетах и может рассматриваться в депутатских группах (фракциях). Перечень постоянных комитетов, которым поручается представить заключения по кандидатуре Премьер-министра Украины, оглашается председательствующим на пленарном заседании: в случае возражений по этому вопросу Верховной Радой принимается процедурное решение,

3) кандидат на должность Премьер-министра Украины выступает с докладом о программе предстоящей деятельности Правительства. Каждый народный депутат Украины имеет право задавать вопросы Президенту Украины, непосредственно кандидату, высказывать свои мнения по предложенной кандидатуре;

4) в случае, когда предложенная Президентом Украины кандидатура на должность Премьер-министра не получила поддержки необходимого большинства депутатов. Президент Украины представляет Верховной Раде в десятидневный срок другую кандидатуру, по которой проводиться новое обсуждение и голосование Повторное представление отклоненной Верховной Радой кандидатуры не допускается;

5) в обсуждении кандидатуры на должность Премьер-министра и других лиц могут участвовать только депутаты;

6) утверждение кандидата на должность Премьер-министра Украины осуществляется на заседании Верховной Рады тайным путем подачи бюллетеней в соответствии с главой 37 Регламента Верховной Рады от 27 июля 1994 г.

7) об утверждении Премьер-министра Украины Верховная Рада принимает постановление;

II. Формирование состава Кабинета Министров Президентом Украины с подачи Премьер-министра (сам процесс формирования внутреннего состава Кабинета Министров законодательно не урегулирован, т.к. порядок образования Кабинета Министров Украины определяется Конституцией Украины 1996 г, где этот процесс не отражен. Законом УССР "О кабинете Министров УССР" от 19 декабря 1978 г.; Регламентом Верховной Рады от 27 июля 1994 г. Законом Украины "О постоянных комиссиях Верховной Рады" от 4 апреля 1995 г.

На особенность формирования правительства влияет партийный состав парламента. В связи с этим различают правительства:

• коалиционное;

• беспартийное;

• двухпартийное.

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым, чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.

Двухпартийное правительство создается в парламентарных республиках и парламентарных монархиях в обстановке, когда ни одна из главных партий не имеет большинства в парламенте, но каждый из них недостает небольшого количества депутатских мест, чтобы получить такое большинство. В этих условиях решающую роль играет позиция третьей, небольшой партии, которая может примкнуть к той или другой главной партии и таким образом создать правительственное большинство.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте - обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик.

По общему правилу, глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно не­зависимо от него.

В соответствии с Конституцией Украины (ст.113) Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Он осуществляет исполнительную власть как непосредственно, так и через центральные и местные органы исполнительной власти, направляя, координируя и контролируя их деятельность.

Правовое положение Кабинета Министров определяется Конституцией Украины (Раздел VI), Законами Украины, нормативными актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины.

Кабинет Министров Украины ответственен перед Президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных в ст.ст. 85, 87 Конституции Украины.

Проблема организации работы Кабинета Министров в том, что до сих пор ст. 113 законодательно не урегулирована: «Кабинет Министров Украины ответственней перед Президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины».

Кабинет Министров Украины подконтролен Верховной Раде Украины:

- утверждение программы деятельности Кабинета Министров Верховной Радой Украины;

- выполнение законов Кабинетом Министров, которые принимает Верховная Рада;

- утверждение бюджета Верховной Радой, которое дает возможность финансового контроля за деятельностью правительства.

Кабинет Министров подотчетен Верховной Раде (ст. 85, 97, 116 Конституции Украины):

- отчетность Премьер-министра, министров в Верховной Раде;

- в ст. 87 Конституции определен институт коллективной ответственности Кабинета Министров перед Верховной Радой и осуществления процедуры выражения недоверия, который нельзя отнести к форме контроля, т.к. в Конституции Украины не предусмотрена процедура интерполяции (хотя в Регламенте Верховной Рады дана процедура отставки премьер-министра ст. 5.3.1 -5.3.2.).

Интерпелляция – сформулированная группой депутатов требование к главе или отдельному члену правительства дать разъяснения по конкретным действиям или вопросам общей политики.

По результатам интерпелляции ставится вопрос и недоверии к правительству.

Вполне возможно трактовать ст. 87 Конституции Украины не как парламентский контроль и отчетность правительства перед ним, а как коллективная политическая ответственность перед Верховной Радой.

Правительство ответственно перед Президентом Украины:

• политическая ответственность (коллективная и индивидуальная) Кабинета Министров перед Президентом, которая выражается в санкции приостановления полномочий Премьер-министра имеет непрямую форму, т.к. согласно ст. 115 Конституции Украины, отставка всего правительства является последствием только отставки Премьер-министра, которая имеет форму волеизъявления главы правительства, а не приостановления его полномочий с подачи главы государства.

Проблемы законодательства Украины в организации работы Кабинета Министра урегулируются Указами Президента Украины. Так, своим Указом №1573\99 от 15 декабря 1999г. Президент утвердил структуру центральных органов исполнительной власти Украины.

Структура Кабинета Министров Украины и его аппаратов (см. схему):

• Премьер-министр Украины;

• Первый вице-премьер-министр;

• Три вице-премьер министра;

• Министры;

• Государственный секретарь;

• Секретариат Кабинета Министров;

• Руководящий орган управления государственной службой;

• Канцелярия Премьер Министра;

• Патронажная служба Премьер-министра;

• Пресс служба Кабинета Министров;

• Патронажная служба вице-премьер министров;

• Общефункциональные подразделения Секретариата;

• Подразделения Секретариата по отдельным направлениям деятельности Кабинета Министров;

• Правительственные комитеты.

Формирование структуры и количества министерств должно проводиться в разрезе четырех блоков проблем государственного управления, а именно:

1) материальными и финансовыми ресурсами;

2) производством валового внутреннего продукта;

3) распределением и перераспределением валового внутреннего продукта в интересах государственной безопасности;

4) распределением и перераспределением валового внутреннего продукта в интересах гуманитарной безопасности.

Каждый из этих блоков должен состоять из 3 - 4 министерств. Состав министерств и ведомств, иерархия их создания не должны определяться наличием тех или иных особенностей политического характера.

В соответствии с этим Указом схема организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом:

1. Министерства, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Украины;