Литература

1. Конституция Украины. К., 1996. Раздел VI.

2. Авер’янов В. Органи виконавчої влади в Україні. К., 1997.; Кикоть П. Міністерство – центральний орган виконавчої влади України // Право України. 2000, №1. с. 35-37.

3. Указ Президента: “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999р. // Урядовий кур’єр. 1999р. 17 грудня.; Указ Президента: Про систему центральних органів виконавчої влади від 15 грудня 1999р. // Урядовий кур’єр. 1999. 17 грудня; Указ Президента: Про склад Кабінету Міністрів України від 15 грудня 1999р. // урядовий кур’єр. 1999. 17 грудня.

4. Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999р. // Відомості. 1999. № 20-21. ст. 190; Конституция Автономной Республики Крым от 21 октября 1998г.

5. Скрипнюк В. Інститут державних секретарів і перспективи розвитку виконавчої влади в Україні// Право України. 2001. №10.С.16-19.

Лекция 6. Организация работы органов местного самоуправления

1. Система местного самоуправления: развитие, понятие, признаки

2. Рада – организационная основа местного самоуправления Украины

3. Организация работы исполнительных органов

1.

Институт местного самоуправления в современном понимании сложился в мировой практике на рубеже VII-IX ст., когда абсолютные монархии были трансформированы в демократические государства. Борьба за утверждение местного самоуправления, свободного от феодального своеволия, была одним из главных мотивов общественных движений этого исторического периода. В Украине самоуправляющие традиции существуют со времен Киевской Руси (1). Так, например, элементы самоуправления были выражены в вечах. После вхождения украинских земель в состав Великого Княжества Литовского элементы местного самоуправления, в особенности в городах и городках, получили дальнейшее развитие в форме войтов. Это происходит в период принятия литовских уставов (1529, 1566, 1588г.г.), которыми были узаконены городские веча.

Важное значение для дальнейшего развития местного самоуправления в Украине имело магдебургское право, которое начинает распространяться на украинские города начиная с середины XVI ст. Магдебургское право предусматривало предоставление городской общине права самостоятельного решения тех или иных вопросов в управлении городом.

Своеобразных форм приобретает местное самоуправление с времен существования украинско-казацкого государства – Войско Запорожское (XVII-XVIII в.в.), которое было обусловлено ее полково-сотенным устройством. Полки и сотни одновременно были воинскими и административно-территориальными единицами и пользовались военно-административным самоуправлением.

С 1663 г., когда Украины была в состоянии социально-экономического и политического кризиса (начало Руины), начинается процесс постоянной ликвидации украинских форм самоуправления Россией, через введение в систему управления формы местного управления по русскому образцу – городские думы. Этот процесс начался со времен правления Екатерины II, и завершился к началу XX ст. Так, в 1838 г. вводится сословное самоуправление для государственных и помещичьих крестьян в форме сельского общества. Сельское общество совпадало с сельской общиной и имело свою корпоративную собственность, в том числе и на землю. Важнейшие вопросы в сельском обществе решал сельский сход. Текущие дела решали избранный на сходе сельский председатель и предназначенный сельский писарь.

Региональное самоуправление на общеимперских основах вводится в Украине после проведения Александром II земской реформы в 1864 г. Наровне с губерниями формировались представительные органы местного самоуправления – губернские земские сборы. Земское собрание избирало земскую управу, которая решала текущие дела, а контроль за деятельностью земств осуществлял губернатор. Подобным образом было организовано местное самоуправление и в уездах.

Реформа городского самоуправления была осуществлена в 1870 г. она предусматривала создание представительных органов городского самоуправления – городских дум, которые избирались жителями города по системе сословий. Исполнительным органом городского самоуправления становится управа во главе с городским председателем, который избирается городской думой.

Во времена УНР была попытка реформировать местное самоуправление. Так, во II универсале УНР (1017 г.) объявлялось о необходимости закрепления и распространения прав местного самоуправления, которые являются органами высшей административной власти на местах. По Конституции УНР от 29 апреля 1918 г. конституционный порядок Украины должен был базироваться на основах децентрализации: землям, волостям и общинам предоставлялись права широкого самоуправления. Тем не менее, эти конституционные положения не были реализованы.

В Украинской ССР после победы большевизма власть на местах формально перешла к местным Советам рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, которые выступали органами диктатуры пролетариата, а со временем – местными органами власти общенародного социалистического государства.

Исторический опыт работы местных Советов свидетельствует о том, что по своему правовому статусу эти Советы и исполкомы были звеньями единого централизованного аппарата управления и не могли выполнять функции местного самоуправления, вследствие отсутствия самостоятельности, прежде всего, материально-финансовой и хозяйственной. При командно-административном методе управления в период существования СССР существовало жесткое вертикальное подчинение Советов. Это было следствием, когда в управлении обществом, на первом месте стояли интересы государства, а не интересы человека, как это практикуется в демократическом обществе.

После принятия Конституции УССР (1937 г.) происходит переименование рабочих и других депутатов в Советы депутатов трудящихся, а с принятием Конституции УССР 1978 г. – последних в Советы народных депутатов. Переименование Советов не сделало их более близкими к демократическим требованиям: все та же иерархическая пирамида Советов – от местных к Верховной Раде УССР, которые при этом ничего не решали и были лишь фасадом для территориальной вертикали всевластного партийного аппарата. Таким образом, централизм советского тоталитарного государства приводил к тому, что вопросы местной жизни были полностью подчинены государственным.

В советской юридической науке термин «местное самоуправление» до конца 80-х г.г. не употреблялся. Лишь в начале 1990 г. под влиянием горбачевской перестройки был принят закон СССР «Об общих основах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», (1991), в ст.1 было закреплено, что местное (территориальное) самоуправление – самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избранные ними органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориалных единиц, на основании Закона и соответствующей финансовой и материальной базы.

Соответственно этому закону система местного самоуправления включала Советы народных депутатов и органы территориального гражданского самоуправления. При этом Советы определялись как главное звено этой системы. Одновременно они оставались элементом централизованной системы органов государственной власти, где продолжал действовать принцип демократического централизма. Таким образом закон закрепил положения о двойной природе Советов как местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, но фактически они являлись местными органами государственной власти. Поэтому говорить про местные Советы как органы местного самоуправления можно было условно.

Начало реального развития местного самоуправления в Украине был положен принятием Верховной Радой УССР «Декларация о государственном суверенитете Украины» (1990 г.), которая провозгласила принцип деления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим принципом местные Советы могут быть только негосударственными представительными органами местного самоуправления, как подсказывает опыт европейских государств. Поэтому, в 1990 г. был принят Закон УССР «О местных Советах народных депутатов УССР и местном самоуправлении», который ввел к действующей системе местных Советов принципы местного самоуправления: были закреплены исключительные полномочия любого звена Советов и договорной порядок их переприопределения по вертикали; упразднены подчинение Советов и их исполнительных органов по вертикали; внедрен институт коммунальной собственности, право распоряжаться которой от лица населения соответствующих административных единиц полагалось на Совет; местные бюджеты были формально изъяты из государственного бюджета. К компетенции Советов были также отнесены установление местных налогов, сборы, штрафы и их размеры. Таким образом законом УССР 1990 г. был сделан шаг к установлению правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности Советов, как органов местного самоуправления.

С другой стороны, местные Советы и дальше сохраняли статус представительных органов власти главного звена местного самоуправления т.е. они фактически являлись государственными органами местного самоуправления.

В связи с введением в систему государственной власти в 1991 г. института Президента Украины как главы государства и исполнительной власти, и перестройки центральных органов государственной власти на основах распределения на законодательную, исполнительную и судебную, муниципальная реформа продолжает углубляться. Так, в Законе Украины «О местных Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении» от 26 марта 1992 г. была проведена идея разгосударствления местных Советов и преобразования их в: сельские, поселковые и городские Советы - в органы местного самоуправления, а районные, областные, Киевские и Севастопольский городские Советы в органы регионального самоуправления. По сути местные Советы были лишены законом функций органов государственной власти. Их роль была ограничена осуществлением функций местного и регионального самоуправления. Функции органов государственной власти на местах полагались на местные государственные администрации во главе с Представителями Президента Украины, которым согласно Закону Украины «О Представителе Президента Украины» (1992 г.) назначались в районы, области, а также города – Киев и Севастополь. Соответственно закону было проведено размежевание полномочий между Советами и местными органами государственной исполнительной власти; упразднен принцип демократического централизма в организации и деятельности Советов, а с ним – ликвидировано право вышестоящего Совета отменять акты нижестоящего Совета; закреплена сфера делегированной компетенции органов самоуправления; установлен административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

В целом, реформа местного самоуправления в Украине в 1990-92 г.г. заложила предпосылки для возрождения местного самоуправления – типичного для стран парламентской демократии конституционно-правового института, суть которого состоит в самоорганизации жителей определенных административно-правовых единиц (территориальных коллективов) с целью решения ними непосредственно или через уполномоченные ними органы вопросов местной жизни данных территориальных единиц.

Дальнейшее реформирование местного самоуправления было приостановлено, в связи с принятием Верховной Радой в 1994 г. Закон Украины «О реформировании местных органов власти и самоуправления», который отменил существующую систему территориальной организации власти и возвращал государственную власть на местах советам народных депутатам и их исполнительным органам. Закон отменил институт Представителей Президента Украины и заложил основы для восстановления иерархии в системе советов и внедрение системы подчинения председателей Советов и их исполкомов – Кабинету Министров Украины, а также исполнительным органам вышестоящих советов по вопросам реализации советами делегированных им полномочий государственной и исполнительной власти.

В июне 1999 г. Верховная Рада Украины нового созыва сделала попытку упорядочить властные отношения на местном уровне и внесла некоторые изменения в закон о местном самоуправлении 1992 г. В частности: все местные советы и их исполнительные органы получали статус органов местного самоуправления. Следующим шагом в реформировании системы местного самоуправления на принципах Европейской хартии местного самоуправления стал Конституционный Договор между Верховной Радой и Президентом Украины от 8 июня 1995 г., которым введен в действие Закон Украины «О государственной власти и местном самоуправлении в Украине». Настоящий Договор, заполнил вакуум в конституционном регулировании государственной власти, как на общегосударственном, так и на территориальном уровнях. Цель этого Договора - более четкое размежевание функций и полномочий законодательной, исполнительной и судебной власти, государства и местного самоуправления. Органы самоуправления поддержали Договор, усматривая в нем гарантию прав и четкую стратегию на будущее.

В Конституционном Договоре принципы местного самоуправления закреплялись в «общих положениях» (ст.2,4,5) в разделе VII «Местные органы государственной исполнительной власти и местное самоуправление в Украине». В нем впервые на конституционном уровне закрепляется статус первичного субъекта местного самоуправления – территориальных коллективов граждан в селах, поселках и городах.

Территориальная организация власти Украине в соответствии с Конституционным Договором включала:

• региональные (область, район) и городские (Киев, Севастополь) органы государственной исполнительной власти – местные государственные администрации и их председателей, а также региональные представительные органы – соответствующие советы;

• систему местного самоуправления, которое осуществлялось непосредственно территориальными коллективами граждан, так и через избранные ими органы – советы и их исполнительные комитеты;

• соответствующие органы Автономной Республики Крым как административно-территориальной автономии в составе Украины и Представительстве Президента Украины в Автономной Республике Крым.

Таким образом, по Конституционному Договору местное самоуправление было ограничено лишь уровнем сел, поселков и городов, а в районах и областях действовали местные органы государственной исполнительной власти. При этом областные и районные советы исключались из системы местного самоуправления и превращались в региональные представительные органы с довольно ограниченными полномочиями.

Следует отметить, что Конституционный договор, заключенный на переходный период до принятия новой Конституции Украины сыграл определенную стабилизирующую роль в формировании современной системы местного самоуправления.

С принятием новой Конституции Украины в 1996 г. начался новый процесс формирования системы местного самоуправления (3). В этом процессе были учтены лучшие разработки юридической науки. Зерном концепций местного самоуправления, которые оказали значительного влияния и на украинское законодательство, являются особые отношения цен6тра и городов. Местная власть в какой-то мере противопоставления центральной как фактор, который сдерживает децентрализацию, и вместе с тем, определенным образом, подчиненная ей. Определение оптимального уровня децентрализации управления, самостоятельности городов – одно из наиболее политически острых и сложных вопросов организации демократической системы власти (2).

Независимость власти на местах от центра – необходимое условие существования демократического гражданского общества. Современное демократическое, социальное, правовое государство невозможно представить без полноценной системы местного самоуправления. Какой бы совершенной не была государственная власть в центре, она никогда не будет эффективной, если не будет оптимальной организации власти и самоуправления на местах.

Одним из ключевых вопросов конституционно-правовой теории организации демократической власти на местах, которое существенно влияет на понимание понятия и сути местного самоуправления, есть вопрос об источниках и природе функций и задач, которые призваны выполнять органы местного самоуправления. Речь идет о том, имеет ли территориальная организация граждан как основа местного самоуправления отдельную, другую власть, которая имеет отличительные черты от государственной власти. Должны ли органы местного самоуправления решать государственные функции или должны выполнять только функции местного значения.

По этому поводу существует разнообразие теоретических подходов к проблеме системы и компетенции местного самоуправления:

• громадовская (общественная);

• государственная;

• громадовско-гоударственная (дуалистическая).

По «громадовской теории» государство только санкционирует права территориальной громады, а представительные органы громады фактически выступают независимой и самостоятельной муниципальной властью рядом с законодательной, исполнительной и судебной. Данная теория не выдерживает критики, так как опыт стран парламентской демократии свидетельствует, что в государстве не может существовать другая власть, которая ей равна и от нее независима.

В основе местного самоуправления независимой Украины, просматриваются концепции «юридической школы» конституционного права (Г. Еминей, А. Крадовский, Ю. Панейко), которая выработала ряд концепций местного самоуправления.

- местное самоуправление - территориальная самоорганизация населения, которая формируется для самостоятельного решения вопросов жизни громады в определенных отношениях с государством. Основные принципы этих отношений - самостоятельность и иерархичная независимость в границах законодательства:

- местное самоуправление только там, где граждане имеют возможность решать вопросы местной жизни с помощью самоорганизации, самообеспечения, через соответствующие формы прямой и выборной (представительной демократии);

- местное самоуправление имеет публичный характер, т.к. выражает общественные интересы граждан соответствующих населенных пунктов;

- местное самоуправление связано с государством: государство его признает, опекает, видя в нем проявление индивидуальной свободы граждан, которые проживают в соответствующих населенных пунктах.

В границах «юридической школы» конституционного права особенное распространение получила государственная теория местного самоуправления, которая рассматривает юридическую природу органов местного самоуправления как исходную от государственной власти, т.е. от исполнительной власти.

По этой теории самоуправление является формой осуществления государственных функций с помощью лиц и органов, той или иной мерой независимых от государства. В основе «государственной теории» местного самоуправления лежит идея децентрализации государственной власти, привлечение территориальной громады и ее органов на службу государству, когда органы местного самоуправления принимают на себя часть функций и полномочий государственной власти.

Тем не менее, система органов государственной власти и система органов местного самоуправления не являются единой системой. Они образуются из разных по своему происхождению органов (государственных и гражданских), которые объединены в организационно целое необходимостью обеспечения одних и тех же функций и полномочий государственной власти на местах.

Существующим симбиозом громадовской и государственной теорий местного самоуправления является так называемая дуалистическая громадовско-государственная теория. В основе этой теории лежит положение о том, что органы местного самоуправления независимы от государства в своих местных делах; которые не принадлежат к сфере государственных функций. Что касается деятельности в политической сфере, то тут они действуют по поручению государства, выполняют его функции и наделены соответствующими полномочиями. В принципе, данная теория, лежит в основе правового регулирования местного самоуправления в Украине (5). Все полномочия, которые принадлежат органам местного самоуправления, делятся на так называемые «собственные» и «делегированные»

Как считают сторонники данной теории, выполняя «собственные» полномочия, органы местного самоуправления должны действовать самостоятельно и независимо от государственных органов, подчиняясь только закону. «Делегированные'» полномочия они выполняют под контролем соответствующих государственных органов.

Признавая децентрализацию как способ реформирования власти, т.е. признавая право на существований в государстве самоуправления местных громад, законодатель тем самым признает автономное существование местных интересов- местных дел. которые по своей природе отличаются от общегосударственных.

Вся сложность проблематики местного самоуправления состоит в «двоединстве полномочий». С одной стороны они отображают жизненные интересы местного населения, а с другой стороны они решают те проблемы, в которых государственный интерес представлен в наиболее оголенном виде.

Оценивая различные концепции местного самоуправления, следует исходить из того, что государство санкционирует или делегирует соответствующие функции и полномочия органам местного самоуправления.

Государство санкционирует те функции и полномочия данных органов, которые связаны с регулированием вопросов жизни местных территориальных громад. Эти вопросы носят негосударственный, т.е. корпоративный характер, т.к. своим существованием обязаны гражданскому обществу.

Делегированные государством функции органов местного самоуправления являются государственно-властными по своей юридической природе и своей первоосновой имеют исключительно государственные интересы. Но, как правило, сфера делегированных полномочий должна быть четко определена и отделена от чисто самоуправленческих функций с целью исключения нерационального вмешательства центральных органов в решение местных проблем под видом «защиты» государственных интересов.

Именно этим путем и пошел украинский законодатель в законе о местном самоуправлении 1997 г. В вопросах осуществления делегированных функций органы местного самоуправления находятся под государственным контролем (см например ст. 43, 44 данного закона). В целом закон определил понятийные категории местного самоуправления и его функции, компетенцию, полномочия.

Основные термины, использованные в настоящем Законе, имеют следующее значение:

• территориальная громада - жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр;

• административно-территориальная единица - область, район, город, район в городе, поселок, село;

• местный референдум - форма принятия территориальной громадой решений по вопросам, относящимся к ведению местного самоуправления, путем прямого голосования;

• общее собрание - собрание всех или части жителей села (сел), поселка, города для решения вопросов местного значения;

• представительный орган местного самоуправления - выборный орган (совет), который состоит из депутатов и в соответствии с законом наделяется правом представлять интересы территориальной громады и принимать от ее имени решения;

• районные и областные советы - органы местного самоуправления. представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов;

• общий состав совета - количественный состав депутатов совета, определенный советом в соответствии с законом;

• состав совета – количество депутатов, избранных в соответствующий совет, полномочия которых признаны и не прекращены в установленном законом порядке;

• правомочный состав совета – количество депутатов, избранных в соответствующий совет, полномочия которых признаны и не прекращены в установленном законом порядке, составляющее не менее двух третей от общего состава совета;

• исполнительные органы советов - органы, которые в соответствии с Конституцией Украины и настоящим Законом создаются сельскими, поселковыми, городскими, районными в городах (в случае их создания) советами для осуществления исполнительных функций и полномочий местного самоуправления в пределах, определенных настоящим и другими законами;

• органы самоорганизации населения - представительные органы, создаваемые частью жителей, временно или постоянно проживающих на соответствующей территории в пределах села, поселка, города;

• должностное лицо местного самоуправления - лицо, работающее в органах самоуправления, имеющее соответствующие должностные полномочия в осуществлении организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций и получающее заработную плату за счет местного бюджета;

• делегированные полномочия - полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям по решению районных, областных советов;

• право коммунальной собственности - право территориальной громады владеть, целесообразно, экономно, эффективно пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению и в своих интересах принадлежащим ей имуществом как непосредственно, так и через органы местного самоуправления;

• бюджет местного самоуправления (местный бюджет) - план образования и использование финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения функций и полномочий местного самоуправления;

• районный бюджет - план образования и использования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения общих интересов территориальных громад сел, поселков, городов районного значения, выполнения местных программ, осуществление бюджетного выравнивания;

• областной бюджет - план образования и использование финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения общих интересов территориальных громад, выполнения местных программ, осуществления бюджетного выравнивания;

• текущий бюджет - доходы и расходы местного бюджета, образуемые и используемые для покрытия текущих расходов;

• бюджет развития - доходы и расходы местного бюджета, образуемые и используемые для реализации программ социально-экономического развития, укрепления материально-финансовой базы;

• минимальный бюджет местного самоуправления - расчетный объем местного бюджета, необходимый для осуществления полномочий местного самоуправления на уровне минимальных социальных нужд, гарантируемый государством;

• минимальный уровень социальных нужд - гарантированный государством минимальный уровень социальных услуг на душу населения в пределах всей территории Украины;

• самообложение налогом - форма привлечения на добровольной основе по решению собрания граждан по месту жительства средств населения соответствующей территории для финансирования разовых целевых мероприятий социально-бытового характера.

Появление и развитие института местного самоуправления соответствует осознанию обществом того, что укрепление государственной власти в центре не может быть эффективным для общества в целом без ее одновременной децентрализации на уровень соответствующих территориальных коллективов (громад), объединенными общими интересами.

Сама природа самоуправления предопределена своими признаками:

1. Отсутствие непосредственной (вертикальной) соподчиненности местной власти вышестоящей власти.

2. Определенность за каждым территориальным коллективом своих полномочий.

3. Самостоятельность местной власти в границах собственных полномочий.

4. Организационная самостоятельность местной власти в системе управления государством и взаимоотношения с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

5. Ответственность органов и должностных лиц перед территориальным обществом (громадой).

6. Соответствие материальных и финансовых ресурсов территориальной громады полномочиям местной власти.

7. Разнообразие форм организации местного самоуправления и определение самостоятельности территориальными громадами структуры органов местной власти.

8. Государственная гарантия местного самоуправления.

9. Выборность органов местного самоуправления на широкой демократичной основе, их периодичная отчетность перед территориальной громадой.

10. Судебная защита прав местного самоуправления.

Таким образом, можно говорить, что основные признаки местного самоуправления: исполнение административных функций и самоорганизация населения.

Первый признак определяет материальное содержание самоуправления. Другой признак - природу ее организации и предопределяет правовую базу для независимости в системе власти.

Признаки местного самоуправления предопределяют его сущность: система организации и деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельное, под собственную ответственность решение вопросов местного значения, управление коммунальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Таким образом, система местного самоуправления является совокупностью организационных форм и институтов прямого волеизъявления выборных и других органов местного самоуправления, через которые реализуются принципы и функции местного самоуправления.

По закону «О местном самоуправлении в Украине» 1997 г. система местного самоуправления рассматривается как негосударственный институт, который должен быть образован на основе принципа раздела государственной власти, т.е. формирование системы местного самоуправления, которое вносит элемент децентрализации государственной власти.

Систему местного самоуправления можно рассматривать как механизм осуществления власти на местах, который обеспечивает реализацию функций местного самоуправления элемент децентрализации государственной власти.

Систему местного самоуправления можно рассматривать как механизм осуществления власти на местах, который обеспечивает реализацию функций местного самоуправления.

Структура местного самоуправления состоит из:

• соответствующей территориальной громады, которая решает вопросы местного значения с помощью форм прямого волеизъявления граждан;

• рады – представительный орган местного самоуправления;

• исполнительные комитеты;

• головы села, поселка, города;

• органов самоорганизации населения;

• формы непосредственного волеизъявления населения – местные референдумы, выборы, общие сборы.

Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские рады и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов.

Первичным субъектом в структуре местного самоуправления является территориальная общность граждан - так называемые территориальные громады жителей села или города, которые решают вопросы местного значения через формы прямого волеизъявления. Это вытекает из определения «территориальной громады» и «местного самоуправления» в законе «О местном самоуправлении в Украине» (21 05.97 г.).

Территориальная громада - жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр.

Местное самоуправление в Украине - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады -жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду⁷ жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Таким образом, главным и определяющим субъектом местного самоуправления законодательство Украины определяет не территориальную административную единицу, а территориальную громаду, как самоорганизацию граждан, объединенных по территориальному признаку с целью удовлетворения в границах закона своих коллективных потребностей и защиты своих законных прав и интересов.

Территориальная громада наделена конкретной правосубъектностью - право формировать соответственные органы, и право местных референдумов, право коммунальной собственности и др.

Формами непосредственного осуществления территориальными громадами сел, поселков, городов своих самоуправленческих полномочий являются местные собрания и референдумы.

Решение собраний, референдумов не требует дополнительного утверждения государственными органами и являются обязательными для выполнения органами территориальной самоорганизации граждан, которые проживают на соответствующей территории.

Территориальная громада является правовым институтом, содержание которого обозначается объемом ее прав и обязанностей, определенных Конституцией и законами. Одни права ее собственные, которые вытекают из природы территориальной громады как организации жителей сел, поселков и городов {традиционная, природные права). Другие права являются делегированными территориальной громаде государством. Поэтому юридическая природа территориальной громады двоедина: громада имеет природные права и одновременно позитивные права и несет юридическую ответственность за их реализацию.

Основной формой реализации интересов в деятельности территориальной громады, и ее органов является правовая форма.

Территориальная громада, как первичный субъект, реализует непосредственно основные полномочия самоуправления так и через органы местного самоуправления (рады).

При характеристике компетенции территориальной громады, ее

органов и должностных лиц следует учитывать, что:

1) компетенция территориальных громад является универсальной: закон 1997 г. закрепляет за ней все функции и полномочия местного самоуправления, их ограничения возложены только по условию военного или чрезвычайного положения:

2) существует четкое разделение компетенции местного самоуправления по ее происхождению на собственную, делегированную и договорную,

3) органы и должностные лица местного самоуправления имеют как общую, так и исключительную компетенцию, что позволяет им успешно функционировать в режиме сбалансированного осуществления функций и полномочий, а в случае компетенционных споров - эффективно разрешать проблему разграничения компетенции между ними судебными и позасудебными методами.

Органы и должностные лица местного самоуправления подотчетны, подконтрольны и ответственны перед территориальными громадами. Они периодически, но не менее чем два раза в год отчитываются перед территориальными громадами о своей деятельности.

Территориальная громада в любое время может досрочно прекратить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, если они нарушают Конституцию или законы Украины, ограничивают права и свободы граждан.

Надо признать, что конституционное закрепление территориальных громад как первичного уровня местного самоуправления повышает роль разнообразных форм непосредственного участия территориальных громад – жителей сел, поселков, городов в управлении местными делами и целиком отвечает современным мировым политическим и научным стандартам и представлениям о статусе местного самоуправления.

Местное самоуправление может эффективно функционировать лишь при условии оптимального объединения непосредственной и представительной демократии. В соответствии с ч.3 ст.140 Конституции Украины, местное самоуправление осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и через органы местного самоуправления – рады.

В системе органов местного самоуправления ведущая роль принадлежит выборным органам - сельским, поселковым и городским радам, т.е. по сути, выступают основным носителем функций и полномочий местного самоуправления. Эти рады являются вторичным субъектом местного самоуправления, который подотчетны и подконтрольны своему первичному субъекту - территориальным громадам. Рады - органы публичной власти, юридические лица, которые владеют правосубъектностью в сфере государственного и гражданского права.

Юридическая природа этих органов заключается в следующем:

• самовластные органы, образованные территориальными громадами для решения и управления делами громад;

• выступают как органы государственной власти, реализуя делегированные им государством полномочия;

• являются хозяйственными субъектами, т.е. участниками отношений, которые реализовывают от имени административно-территориальных единиц полномочия собственника касаемые эффективного управления, использования и распоряжения принадлежащим их коммунальной собственностью.

В Конституции рады получили статус представительных органов местного самоуправления. Это означает, что они перестали быть звеном государственного механизма и утратили природу государственных органов.

На новую природу рад указывает и то, что их система имеет характер децентрализации - рады не подчиняются одна другой, их полномочия определяются законом, и в границах своих полномочий они являются самостоятельными.

Выделяя в системе местного самоуправления самостоятельное ее звено - органы местного самоуправления, нельзя забывать, что она является неоднородной Это обуславливает то, что она включает как природные административно-территориальные единицы (село, поселок, город), так и отдельные ее единицы - район, область. Таким образом, местное самоуправление в его точном понимании означает самоуправление в местах проживания людей.

В юридической литературе вопрос о системе и юридической природе органов местного самоуправления является дискуссионным, т.к. одни авторы называют органами местного самоуправления только сельские, поселковые и городские Рады, а другие авторы считают, что все органы, которые осуществляют самоуправленческие функции в границах конкретных административно-территориальных единиц являются органами местного самоуправления.

Характерные черты выборных органов – рад:

• избирается территориальной громадой, которой непосредственно подотчетна и подконтрольна,

• выражает интересы территориальной громады и выступает от ее имени, подчиняясь только закону.

Анализ конституционного законодательства о системе местного самоуправления позволяет выделить характерные признаки представительного органа данной системы:

Рады:

• территориальный характер:

• децентрализм;

• демократизм;

• законность;

• локальность;

• экономичность.

Территориальной основой местного самоуправления как территориальной самоорганизации граждан есть соответствующая система административно-территориального устройства, в котором различаются 3 звена:

1) село, поселок, город;

2) районный (сельский район);

3) областная (Автономная Республика Крым, область, Киев, Севастополь).

Основной организационной формой работы рад являются сессии.

Анализ соответствующих положении Конституции Украины, закона Украины «О местном самоуправлении» позволяет сделать вывод, что в Украине применяется континентальная система управления на местах.

Таким образом, развитие системы местного самоуправления в Украине имеет свои исторические особенности и этапы:

- IX - XVII ст. - формирование органов местного самоуправления, как вече, казацкая рада, введение системы за "Магдебургским правом";

- XVII - нач. XIX ст. характеризуется становлением в Украине общеимперских форм местного самоуправления: установление сельских обществ, сельских общин;

- 1864-1917 гг. - создание городских дум, земств, местных органов Центральной рады (Малая Рада), Совета крестьянских, рабочих, солдатских депутатов;

- 1917-1922 гг. - закрепление власти большевиков через систему Советов и коммунистических партийных органов государственной власти;

- 1922-1985 гг. - декларативное существование системы органов местного самоуправления - Совету, который представлял собой придаток органов коммунистической партии;

- 1985-1990 гг. - попытка М.С.Горбачев предоставить Советам реальную государственную власть;

- 1990-1996 гг. - становление системы местного самоуправления в Украине, которая маленькая свои характерные подэтапы в этот период:

- от выборов в местные Советы весной 1990 г. к принятию Верховной Радой УССР закона "Про местные Совет народных депутатов УССР и местное самоуправление" 7 декабря 1990 г.;

- от принятия закона УССР «О местных Советах народных депутатов и местное самоуправление» к утверждению закона Украины "О Представителе Президента Украины" и новой редакции закона "Про местные Советы народных депутатов и местное и региональное самоуправление'' 26 марта 1992 г.;

- от 26 марта 1992 г. к выборам нового состава местных Советов всех уровней и ликвидация на местах представителей Президента при принятии закона "О формировании местных органов власти и самоуправление 3 февраля 1994 г.;

- от 1994 г. к подписанию Конституционного договора 8 июня 1995 г., рада снова на местах создается президентский орган - госадминистрации;

- от 8 июня 1995 г. к принятию Верховной Радой новой Конституции Украины 28 июня 1996 г.;

- с 28 июня 1996 г. начался новый этап по разработке и принятие нового закона о местном самоуправлении (21 мая 1997 г.), который по настоящее время продолжается.

Новое законодательство Украины «О местном самоуправлении» формировалось на основе громадовско-государственной конституционной теории, которая обусловила включение органов местного самоуправления в континентальную (европейскую) систему местного управления.

2.

В соответствии с Законом Украины «О выборах депутатов местных рад и сельских, поселковых, городских голов» от 14 января 1998 г. Рады избираются сроком на 4 года. Депутатом местной рады может быть гражданин Украины (18 лет, не имеет судимости, для председателя местной Рады предполагается возраст не меньше 25 лет).

Избирательный процесс осуществляется на основах:

• свободного и равноправного выдвижения депутатов;

• равенство возможностей для всех кандидатов в проведении избирательной кампании;

• непредвзятости к кандидатам со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов;

• контроля за источниками финансирования и затратами на избирательную кампанию;

• гласности и открытости избирательной кампании;

• свободы агитации.

Выборы депутатов местных рад проводятся по мажоритарной избирательной системе относительно большинства по одномандатным избирательным округам, на которые делится соответствующая территория. Выборы сельского, поселкового, городского головы проводятся по мажоритарной системе относительно большинства по единому одномандатному избирательному округу, границы которого совпадают с границами села, поселка, города.

Рада является правомочной при условии избрания не меньше 2/3 депутатов от общего состава рады.

Сельская, поселковая, городская, районная в городе (в случае ее образования), районная, областная рада проводит свою работу сессионно. Сессия состоит из пленарных заседаний рады, а также заседаний постоянных комиссий рады.

Первая сессия новоизбранных рад проводится не позднее как через месяц после избрания рады в ее правомочном составе. Открывает и ведет сессию председатель избирательной комиссии. Первую сессию после сессии первого созыва в районной, областной, районной городской раде созывает и ведет председатель соответствующей рады, в сельской, поселковой, городской ведет соответственно сельский, поселковый, городской голова. Сессия рады проводится по необходимости, но не реже одного раза в квартал.

Сессия сельской, поселковой, городской, районной в городе может быть созвана по предложению не меньше как трети депутатов от общего состава соответствующей рады, исполнительного комитета сельской, поселковой, городской, районной в городе ради, а сессия районной, областной рады – также по предложению не меньше как трети депутатов от общего состава соответствующей рады или председателя соответствующей местной государственной администрации. Решение о созыве сессии рады сообщается депутатам и населению не позднее как за 10 дней до проведения сессии.

Сессию сельской, поселковой, городской рады ведет и открывает соответственно сельский, поселковый, городской голова, в случае отказа или невозможности – секретарь рады или его заместитель. В случае отказа или невозможности головы сельской, поселковой, городской, районной в городе, районной, областной рады; секретаря данной рады, заместителя председателя районной в городе, районной, областной рады сессию открывает по поручению группы депутатов, по инициативе которой созвана сессия, один из депутатов, который входит в состав данной депутатской группы, а ведет по решению рады один из депутатов этой рады. Сессия рады является правомочной, если в пленарном заседании берет участие больше половины депутатов от общего состава рады.

Предложения по поводу вопросов рассматриваемых на заседаниях рады могут вносить головы (сельские, поселковые, городские), постоянные комитеты, депутаты, исполнительный комитет рады, председатель местной государственной администрации, председатель районной, областной рады, общие сборы граждан.

Не позднее как на второй сессии утверждается регламент работы соответствующей рады, а так же положения о постоянных комиссиях рады.

Протоколы сессий рады подписываются тем, кто вел заседания рады: головы, председатель рады, секретарь, депутат.

Постоянные комиссии рады являются органами рады, которые избираются из числа ее депутатов, для изучения, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, которые принадлежат к их полномочиям. В состав постоянных комиссий рад не могут входить головы, председатели рад, их заместители, секретарь рады.

Организация работы постоянной комиссии рады возлагается на председателя комиссии. Основная форма работы постоянных комиссий – заседания. По результатам своей работы постоянные комиссии подготавливают заключение и рекомендации. Постоянная комиссия для изучения вопросов, разработки проектов решений рады может образовывать подготовительные комиссии и рабочие группы с привлечением представителей общественности, ученых, специалистов.

Так же радой могут образовываться временные контрольные комиссии из числа ее депутатов для осуществления контроля по конкретно определенных радой вопросов, которые принадлежат к полномочиям местного самоуправления.

Основой работы рады является деятельность депутата соответствующей рады. Их полномочия начинаются с момента официального оглашения соответствующей территориальной избирательной комиссии на сессии разрешения об итогах выборов и признании полномочий депутатов, а заканчиваются в день первой сессии рады нового созыва.

Депутат представляет интересы всей территориальной громады, имеет всю полноту прав, обеспечивающих его активное участие в деятельности рады и образуемых им органов, несет обязанности перед избирателями, радой и его органами, выполняет их поручения, а так же должен входить в состав одной из постоянных комиссий рады (кроме секретаря рады).

Депутат обязан принимать участие в работе сессий рад, заседаний постоянной и других комиссий рады, в состав которых он избран, в связи с чем на этот период он освобождается от исполнения производственных или служебных обязанностей с возмещением ему среднего заработка по основному месту работы за счет средств местного бюджета. Если депутат в течении года пропустил более половины пленарных заседаний рады или постоянной комиссии, не выполнял без уважительных причин решения и поручения рады и его органов, соответствующая рада может обратиться к избирателям с предложением об отзыве такого депутата в установленном законом порядке.

Для реализации депутатских полномочий действующее законодательство предоставило депутату местного совета следующего права:

• избирать и быть избранным в органы соответствующей рады;

• вносить предложения и замечания по повестке дня заседаний рады и его органов;

• предлагать вопросы для рассмотрения на заседаниях рады, соответствующих комиссий;

• принимать участие в дебатах, обращаться с запросами, высказывать мнение по всем вопросам повестки дня сессии рады;

• вносить предложения о заслушивании на пленарном заседании рады отчета или информации любого органа или должностного лица, подотчетных либо подконтрольных раде, выступать с обоснованием своих предложений по мотивам голосования;

• оглашать на заседаниях рады тексты обращений, заявлений, резолюций, петиций граждан или их объединений, если они имеют общественное значение.

Кроме резолюции своих полномочий в период работы сессии рады, депутат осуществляет значительную работу с населением избирательного округа, чьи интересы он представляет в раде.

Специфической формой организации деятельности депутатов в раде и на территории избирательного округа является работа с наказами избирателей.

Наказ избирателей – поручение, которое имеет общественное значение и дается кандидату в депутаты во время встреч с избирателями в ходе избирательной кампании собранием избирателей соответствующего избирательного округа. Наказами считаются поручения, реализация которых относится к ведению соответствующей рады и его органов.

Непосредственно реализация наказов избирателей заключается в том, что рада обобщает и предварительно рассматривает наказы в постоянных комиссиях, исполнительном комитете или секретариате, после чего принимает решения о принятии наказов избирателей к исполнению и утверждает план мероприятий по их реализации. Рада имеет право принять мотивированные решения о нецелесообразности выполнения отдельных наказов, о чем сообщается населению соответствующей территории.

Депутаты принимают непосредственное участие в выработке нормативных актов соответствующих рад.

Акты органов местного самоуправления по виду и субъектам, их издающих, подразделяются на решения, принимаемые сельской, поселковой, городской, районной, областной радой, а так же решения (совещательного характера) президиума районной, областной рады, заключения и рекомендации – постоянных комиссий Рады; решения – исполнительного комитета сельской, поселковой, городской районной в городе рады; распоряжения – сельского, поселкового, городского головы, председателя районной в городе, районной, областной рады; приказы – издаваемые руководителями отделов и управлений исполнительных органов рады..

Акты органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законом Украины признаются незаконными в судебном порядке.

Особую специфику местного самоуправления имеет г. Киев (Закон Украины «О столице Украины – город – герой Киев» от 15 января 1999 г.).местное самоуправление в г. Киеве осуществляется территориальной громадой города как непосредственно, так и через Киевскую местную раду, районные в городе рады и их исполнительные органы. Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны соответствующим радам в той части полномочий, которым делегированы им соответствующими радами.

Система местного самоуправления в г. Киеве включает:

• территориальная громада города;

• городской голова;

• городская рада;

• исполнительный орган городской рады;

• районные рады;

• исполнительные органы районных в городе рад;

• органы самоорганизации населения.

Киевская городская рада в своем составе образует президиум, являющийся совещательным органом Рады, предварительно готовящим согласованные предложения и рекомендации по вопросам, которые предусматривается внести на рассмотрение рады. В состав президиума рады входит городской голова, его заместитель по работе в раде, председатели исполнительных комиссий рад, уполномоченные представители депутатских групп и фракций.

Киев, как столица Украины, наряду с выполнением всего комплекса функций жизнеобеспечения города, наделены дополнительными функциями:

• создание надлежащих условий для деятельности в городе Президента, Верховная Рада Украины, Кабинета Министров Украины, официальных представительств иностранных государств и международных организаций, учреждений и заведений науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, местом расположения которых, в соответствии с законодательством определен г. Киев:

• решение вопросов о размещении центральных органов, которые образуются Президентом Украины, Верховной Радой Украины и Кабинетом Министров Украины, а так же дипломатических представительств, консульств иностранных государств и представительств международных организаций в Украине;

• предоставление на договорных началах коммунальных, инженерных, социально-культурных, районных, информационных и других услуг государственных органам, дипломатическим представительством иностранных государств, представительством международных организаций, расположенных в городе Киеве;

• взаимодействие с Президентом Украины, Верховной Радой Украины и Кабинетом Министров Украины при разработке и осуществлении ими мер, программ и проектов, затрагивающих интересы столицы;

• осуществление мер по сохранению и восстановлению памятников истории, культуры, религии, архитектуры и градостроительства, заповедных и природных зон и монументов и ландшафтов, имеющих национальное значение.

На современном этапе в системе органов и должностных лиц местного самоуправления не до конца урегулирован законодательством статус сельских, поселковых, городских голов, т.к. прежде всего в Конституции Украины 1996 г. отсутствуют нормы, которые бы определяли этот статус.

Необходимость быстрейшего и по возможности оптимального определения статуса сельских, поселковых, городских голов диктуется по следующим причинам:

• до 1996 г. законодательством Украины не было предусмотрено должностей сельских, поселковых, городских голов. Вместо них существовали председатели соответствующих рад, статус которых ничем не отличается с одной стороны от статуса депутатов, а с другой – от статуса председателей районных и областных рад;

• отсутствие закона, который определял бы статус сельского, поселкового, городского головы, ощущается во время проведения парламентских и президентских избирательных кампаний;

• до сих пор не прекратились попытки нивелировать статус сельских, поселковых, городских голов и возродить на местном уровне единую вертикаль власти.

Вместе с тем Закон «О местном самоуправлении в Украине» (1997 г.) определяет полномочия сельского, поселкового, городского головы, которые начинаются с момента объявления соответствующей избирательной комиссии на пленарном заседании рады решения о его избрании и заканчивается в момент вступления в эту должность другого избранного головы.

Полномочия сельского, поселкового, городского головы:

• обеспечивает осуществление в пределах полномочий деятельность органов исполнительной власти на соответствующей территории, соблюдение Конституции и законов Украины, исполнение актов Президента Украины и органов исполнительной власти;

• организует работу соответствующей рады и его исполнительного комитета, подписывает принятые им решения;

• вносит на рассмотрение рады предложения по кандидатурам секретаря рады, количественном и персональном составе исполкома рады, а так же структуру и штаты исполнительных органов рады, его аппарата и исполнительного комитета;

• созывает сессии рады;

• представляет территориальную громаду и его исполком в отношениях с государственными органами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, гражданами;

• ведет личный прием граждан.

Для осуществления своей многоплановой деятельности сельские, поселковые, городские, районные в городе (в случае его создания) рады создают исполнительный комитет (исполком) на срок полномочий работы рады. Областные, районные рады образуют исполнительные аппараты.

Исполнительный аппарат рады осуществляет организационное, правовое, информационное, аналитическое, материальное, материально-техническое обеспечение деятельности рады, его органов, депутатов, содействует осуществлению соответствующей радой взаимодействия и связи территориальными громадами, местными органами исполнительной власти, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Нужно отметить, что специфическим назначением районных, областных рад является представление ими общих интересов территориальных громад сел, поселков, городов и отсутствие исполнительных органов местного самоуправления на этом уровне определяют необходимость того, что на исполнительный аппарат районной, областной рады возлагаются функции обеспечения взаимодействия и взаимосвязи соответствующей рады с территориальными громадами, органами и должностными лицами местного самоуправления, соответствующими местными органами исполнительной власти.

Анализ задач исполнительного аппарата дает основания утверждать, что данный орган не выполняет исполнительные функции местного самоуправления и поэтому нельзя ставить в один ряд исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских, районных в городах рад и исполнительный аппарат районных, областных рад.

Исполнительным органом сельской, поселковой, городской, районной в городе (в случае его создания) рады является исполнительный комитет, который образуется соответствующей радой на срок ее полномочий.

Количественный состав исполкома определяется радой, а персональный состав утверждается радой по предложению головы, районной в городе рады – по предложению председателя соответствующей рады.

Состав исполкома:

• голова (председатель соответствующей районной городской рады);

• заместитель головы председателя;

• начальники отделов и управлений;

• состав отделов и управлений;

• комиссии;

• секретариат;

• секретарь соответствующей рады;

• в состав исполнительного комитета не могут входить депутаты соответствующей рады.

Исполком подотчетен и подконтролен образовавшему его радой, и по вопросам делегирования государственной властью подконтролен органам исполнительной власти (в частности госадминистрации). Более того, существует делегирование полномочий рад соответствующим местным государственным администрациям (Закон «О местном самоуправлении» 1997 г. ст. 44).

Исполнительный орган местного самоуправления - коллегиальный или единоличный орган местного самоуправления общей компетенции, который формируется соответствующей радой, определенный статутами территориальной самоуправленческой единицы, способом, на который возлагается исполнение решений, утвержденных непосредственно территориальной громадой, радой и осуществление полномочий в сфере исполнительной власти, делегированных государством.

Через делегированные полномочия местным органам самоуправления и передача (делегирование) собственных полномочий рад государственным администрациям происходит включение органов местного самоуправления в систему государственного управления, что приводит, в конечном счете, к контролированию и ограничению функций органов местного самоуправления.

Исполком рады может решать и рассматривать вопросы отнесения Законом о местном самоуправлении к ведению исполнительных органов рады:

• предварительно рассматривает проекты программ социально-экономического и культурного развития;

• координирует деятельность отделов, управлений и других исполнительных органов рады, относящихся к коммунальной собственности соответствующей территориальной громады, заслуживает отчеты с работы их руководителей;

• имеет право изменить или отменить акты подчиненных ему отделов, управлений, других исполнительных органов рады, должностных лиц.

Основной организационной формы работы исполкома являются его заседания. Они созываются головой (председателем) соответствующей рады по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. Заседания исполкома являются правомочными, если в них принимает участие более половины от общего состава исполкома.

Подготовка заседаний исполкома осуществляется управляющим делами исполкома рады. Проект повестки дня заседания исполкома рады составляется не позднее, чем за 3 дня до заседания исполкома, и согласовываются с председательствующим на заседании исполкома лицом.

Проект повестки дня включает следующие вопросы:

• вопросы из текущего (квартального) плана работы исполкома;

• вопросы, включения которых в повестке дня вызываются необходимостью;

• вопросы, рассмотрение которых вытекает из принятых актов вышестоящих государственных органов;

• текущие.

В заседаниях исполкома рады могут принимать участие с правом совещательного голоса депутатам местных рад, народные депутаты Украины, руководители предприятий, учреждений, организаций, представители общественных объединений граждан по согласованию исполкома.

Руководители исполнительных органов рады назначаются на должность и освобождается от должности головой (председателем) соответствующей рады единолично.

Организация деятельности отделов, управлений и других исполнительных органов рады регламентируется соответствующим положением, которое утверждается радой.

Процесс развития местного самоуправления проходит довольно сложно и противоречиво. Развитие местного самоуправления в Украине сдерживается, прежде всего, экономическими факторами, отсутствием достаточных материальных и финансовых ресурсов для осуществления задач и функций местного самоуправления. Немаловажную роль играют также и факторы политического, правового и психологического характера. Это и отсутствие реального субъекта местного самоуправления – самодовлеющей территориальной громады, которое владело бы необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, отсутствие надлежащих внутренних источников формирования доходной части местного бюджета, недостаточное правовое обеспечение значительного массива вопросов организации и функционирования местного самоуправления, и существование в общественном сознании, и сознании значительной части политических, государственных и муниципальных деятелей старых стереотипов восприятие местного самоуправления; отсутствие новых механизмов взаимоотношений органов местного самоуправления с территориальной громадой и его подразделами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями и организациями частного сектора, других форм собственности; недостаточный уровень саморегуляции территориальной громады и т.п.

Таким образом, законодательное регулирование местного самоуправления стоит перед существенным обновлением и системным формированием, которое должно заложить основы дальнейшего развития местного самоуправления соответственно принципам демократии и законности, хотя с принятием нового Закона о местном самоуправлении (1997 г.) стал воплощением политического компромисса законодательной и исполнительной власти, поскольку определенный «дуализм» местной власти должен опираться на сбалансированную законодательную основу, которое включает и закон про местные государственные администрации.