2 Вариант ответа. Классификация моделей государственного частного партнёрства.

Сотрудничество государства и бизнеса активно распространяется в различных сферах предпринимательской деятельности. В российских нормативно-правовых актах стал активно использоваться заимствованный из зарубежного законодательства термин «государственно-частное партнерство» (PublicPrivatePartnership) (далее по тексту – ГЧП). На уровне ряда субъектов Российской Федерации (в частности, в республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Тыва, Удмуртия, в Ставропольском крае, Кемеровской, Курганской, Томской, Челябинской областях, городе Санкт-Петербурге) приняты законы, устанавливающие основы правового регулирования и общие принципы организации отношений в рамках ГЧП на соответствующих территориях.

ГЧП – это привлечение органами государственного и (или) муниципального управления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания. [15]

Тема ГЧП становится все более популярной в связи с оживлением экономики и необходимостью реализации различных публичных функций власти и утвержденных ею программ.

Инвестиции в развитие инфраструктурных отраслей экономики (автомобильный и железнодорожный транспорт, энергетика и т. д.) рассматриваются за рубежом, как эффективное вложение средств даже в условиях экономического кризиса.

В связи с большой стоимостью крупных инфраструктурных проектов, не всегда эффективным расходованием бюджетных средств возникает острая необходимость в использовании механизмов ГЧП, позволяющих распределить проектные затраты и распределить риски между государством и частным бизнесом.

В мировой практике ГЧП рассматривается как эффективный институт взаимодействия государства с бизнесом для реализации экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры. Становление рассматриваемого института в России инициируется государством. О. А. Андрюшкевич и И. М. Денисова [1, с. 73] выделяют два основных направления, в рамках которых концентрируются усилия государства по внедрению ГЧП: совершенствование законодательной базы и формирование новых институциональных структур.

Если суть и достоинства ГЧП с экономической точки зрения очевидны и являются объектом многих исследований, то в сфере юридического оформления ГЧП остается много открытых вопросов. Этот факт признается учеными юристами, однако до сих пор нет четкого представления, каким должно быть законодательство Российской Федерации о ГЧП и в каких организационно-правовых формах оно может осуществляться. [10]

Следует отметить, что выбор конкретной модели и формы ГЧП зависит от экономической эффективности реализации проекта. Их перечень не является исчерпывающим.

Существуют определенные сложности классификации форм государственно-частного партнерства. Так, профессор В. Г. Варнавский, указывая на то, что государственно-частное партнерство имеет широкий спектр таких форм, относит к ним разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг; на управление, на поставку продукции для государственных нужд; контракты технической помощи; арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования; соглашения о разделе продукции (СРП); государственно-частные предприятия; концессии. [14] Некоторые экономисты идут дальше простого перечисления и выделяют базовые модели государственно-частного партнерства, основываясь на критериях того, какую роль каждый из партнеров выполняет в отношении собственности, управления и финансирования. При этом выделяют модели: оператора, кооперации, концессии, договорную и лизинга. [13, с. 13]

В диссертационных исследованиях экономисты предлагают и более сложные классификации, при этом существует тенденция упорядочения форм государственно-частных партнерств в зависимости от степени огосударствления имущества и доходов. Предлагается следующая типология: сервисные контракты (контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи), управляющие контракты (контракты на обслуживание объекта, на управление объектом, контракты «под ключ»); аренда и временная передача прав (лизинг, СРП, инвестиционные контракты); концессионные соглашения, а также акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия). [7, с. 13—15]

Практическая значимость приведенных выше типологий ГЧП состоит в том, что они позволяют упорядочить формы, инструменты партнерских отношений. Классификация способствует поиску наиболее оптимальной модели, определению роли каждого из субъектов партнерства в реализации проектов, позволяет выделять недостатки в правовом регулировании ГЧП.

А. В. Белицкая подчеркивает, что классификация форм ГЧП проводится не только в экономической литературе [3]. В реализации культурной политики рассматривают такие формы государственно-частных партнерств, как доверительное управление историко-культурными комплексами и недвижимостью сферы культуры (зданиями музеев, библиотек, театров и т. п.); безвозмездную передачу частному бизнесу объектов культурного наследия и культуры, находящихся в аварийном или руинированном состоянии с обеспечением их реставрации или капитального ремонта за счет средств последних; проведение творческих конкурсов; охрану авторских и смежных прав; создание частными инвесторами электронных библиотек, музеев, архивов и др. [4, с. 20—21] В сфере науки отдельно выделяют внебюджетные отраслевые и межотраслевые фонды поддержки научной, научно-технической деятельности. [12, с. 156] В сфере образования в качестве основных форм называют форму, когда объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, является организация или отдельное ее структурное подразделение, и программно-проектную форму, при которой объектом управления является программа или проект. [6, с. 6]

Предложенная выше типология не носит системного характера и напоминает, скорее, простое перечисление различных форм.

Довольно интересную классификацию форм ГЧП приводит И. А. Губанов. Он подразделяет формы ГЧП на три группы: императивные – для появления таких форм сотрудничества требуется волеизъявление государства и утверждение правоотношений в данной форме распорядительным нормативным правовым актом; смешанные – инициатива воздействия принадлежит любому субъекту правоотношений, но для возникновения правовой конструкции требуется принятие специального акта государства; диспозитивные – данные формы подчинены нормам гражданского права, в случае участия в таких формах партнерства государство выступает в качестве равноправного члена; в некоторых случаях принятие правового акта требуется только для закрепления выбранной формы взаимоотношений. [8, с. 16] Отметим, что данная классификация едва ли важна в практическом применении, поскольку представляется, что в ГЧП требуется волеизъявление обеих сторон, и не является принципиальным факт того, от кого исходит инициатива.

Как справедливо отмечает О. И. Лысихина, правовая форма осуществления ГЧП должна отвечать двум основным требованиям: обеспечить для инвестора безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, а именно развить ту сферу, которая стратегически важна для государства. [9 с. 4] Нельзя не согласиться с мнением Р. О. Халфиной о том, что определяя правовую форму отношений, государство исходит из объективных закономерностей развития содержания и, вместе с тем, из возможностей воздействия на это развитие средствами права. Эффективность воздействия определяется тем, насколько глубоко и полно познаны закономерности развития содержания, в какой мере правовая форма отношений соответствует познанным закономерностям и способствует достижению целей, поставленных обществом. [11, с. 177] Именно этим подчеркивается необходимость выделения различных типологий и классификаций ГЧП.

С юридической точки зрения в общем виде можно провести типологию государственно-частных партнерств по критерию того, что положено в основу реализации проекта — соглашение или создание проектной компании. Форма кооперации между государством и частным сектором, как отмечают юристы, может быть как долгосрочной, реализуемой на постоянной основе и институционально закрепленной, так и временной, относительно неформализованной, реализуемой на основе срочных договорных отношений [3]. Таким образом, целесообразно разделить формы государственно-частных партнерств на корпоративные, договорные и иные.

Корпоративные формы предполагают создание юридического лица или совместного предприятия. Но такие юридические лица и совместные предприятия создаются под конкретный проект, в виде так называемой компании специального назначения (в международной практике special purpose vehicle (SPV)). При акционировании степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется его долей в акционерном капитале (чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения) [14].

Договорная правовая форма осуществления государственно-частных партнерств может быть представлена широким спектром соглашений, которые в разных странах имеют разные названия. В зарубежной практике типового контракта по PPP не существует, скорее, можно говорить о позициях, которые должны быть контрактно закреплены. К договорам, опосредующим государственно-частное партнерство, относятся концессионные соглашения, договоры аренды, аутсорсинга, договоры на выполнение работ и оказание общественных услуг, контракты на управление и операторские соглашения, договоры на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи, соглашения о разделе продукции и многие другие. Отметим, что договоры, которые могут относиться к формам государственно-частного партнерства в одной стране, могут не подпадать под определения данного понятия в другой.

Очень важно отметить, что корпоративная форма осуществления ГЧП является неоднозначным инструментом. Она редко используется в качестве единственного механизма, то есть без заключения контракта [2, с. 129]. В этой связи, возникают сложности в выделении концептуальных отличий корпоративной модели от договорной (помимо создания в форме юридического лица).

Однако, можно условно провести различие указанных форм (корпоративной и договорной) в зависимости от уровня применения. Корпоративная форма эффективна при осуществлении проектов локального характера местными органами власти и редко используется на общегосударственном уровне в крупных проектах, в отличие от договорной [5, с. 41].

Еще одним отличием анализируемых форм можно считать уровень самостоятельности частного партнера. Самостоятельность в принятии решений в рамках корпоративной формы более ограничена. Это объясняется постоянным участием государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности компании [3].

В качестве примера иных форм ГЧП некоторые авторы указывают государственные институты развития, особые экономические зоны [3]. Представляется, что особые экономические зоны призваны скорее координировать деятельность государства и частного бизнеса в тех, или иных социально-экономических проектах. В этой связи отнесение особых экономических зон на региональном уровне к ГЧП является сомнительным. В то же время практическая значимость включения в типологию моделей ГЧП, наряду с корпоративными и договорными формами, иных форм ГЧП очень высока и состоит в возможности повысить эффективность реализации ГЧП-проектов, а также позволяет не допустить сужения категории ГЧП.

В заключение отметим, что приведение различных вариантов классификаций ГЧП очень важно в контексте уяснения субъектами предпринимательской деятельности смысла ГЧП, который зачастую понимается по-разному. Потенциальный инвестор должен иметь четкое представление о возможных формах, инструментах партнерства. Кроме того, органы государственной власти в регионах не всегда усматривают все преимущества ГЧП, что в конечном итоге приводит к низкой реализации проектов с использованием партнерских механизмов взаимодействия государства и бизнеса. Классификация ГЧП позволяет в конкретной ситуации выбрать нужную правовую форму применительно к той, или иной сфере экономической деятельности.