Структурная модель городского планирования
Структурная модель городского планирования позволяет более подробно рассмотреть границы и содержание деятельности всех основных элементов системы ППП (рис. 2.2.2).
На данной модели представлены три основных внешних фактора городского планирования:
Общественная система государства
Правовое поле планирования
Уровни управления и планирования.
Все они напрямую или опосредовано «выходят» на город.
Собственно городское планирование представлено как система ППП. Внутри города ее определяют: а) инструменты городской политики; б) общественные и частные ресурсы, обеспечивающие средства ее реализации; в) правовой статус соответствующей части градостроительной документации, - составляя вместе «управляющую систему» городского планирования. Как показывает мировой опыт, именно такая структура обеспечивает эффективное воздействие на «управляемую систему», т. е. на социальную и ресурсную подсистемы города.
Сопоставив рис.2.2.2 и рис. 2.2.3, можно убедиться, что принципиальное содержание схемы рис.2.2.2 переведено на рис. 2.2.3 в плоскость операционной системы организации городского планирования. Разумеется, таких организационных схем может быть определенное множество, но важно, чтобы они отражали принципиальное понимание целей, ресурсов и состава городского планирования, его основных содержательных блоков – прогнозирования, программирования и проектирования.
Проектирование рассматривается как процесс (процедура) разработки градостроительных задач (так называемых градостроительных решений) и подготовки их к принятию (утверждению) соответствующими уполномоченными органами городского управления.
Проектировщик, кроме своих функций, также решает сопутствующие задачи по согласованию материалов проекта и подготовке их к утверждению.
Рис. 2.2.3. Структурная модель городского планирования (по И. М. Смоляру)
1 – правовые проекты, 2 – ресурсные проекты
Под градостроительным проектным решением понимается комплекс планировочных и иных мероприятий, которые необходимо выработать и задействовать для реализации целей политики городского управления и градостроительного регулирования, осуществления инвестиционных программ в области планировки, застройки и благоустройства городских территорий, реконструкции градостроительных узлов и комплексов зданий, сооружений, инженерных систем и городских природно-ландшафтных комплексов.
Понятие «градостроительное проектное решение» правомерно относить к городу как объекту проектирования на всех таксономических уровнях его структуры – город в целом, инфраструктурные подсистемы, крупный район, часть и фрагмент города, градостроительный узел, улица, набережная и площадь, квартал и общественный комплекс, застройка земельного участка и домовладение.
Проектное решение задает целевое состояние объекта и движение к нему.
Цель градостроительного проектирования – решение текущих и перспективных градостроительных задач и проблем, совершенствование планировочной организации города и качества городской среды.
Свойственная городу концентрация различных видов деятельности на ограниченной территории, в пределах которой осуществляются различные городские циклы суточной и недельной периодичности (работа, передвижения, быт, отдых и пр.), обеспечивает определенный социально-экономический и общественно-личностный эффект. Такой эффект сам по себе есть «продукт» сложной планировочно и иным образом упорядоченной организации системы функционально, экономически и социально связанных элементов города, с множеством прямых и обратных связей между населением, городской средой и хозяйством. Чем упорядоченней система, тем выше эффект. В этом смысл принимаемых градостроительных решений.
Принципиальное содержание разработки градостроительных решений сводится к проблеме перехода от существующего положения (исходная ситуация) к желаемому (проектная ситуация) путем реализации строительных и иных мероприятий, использования ресурсов и различных рычагов управления.
Назначение градостроительного проектного решения – реализация его в натуре. К этому ведут два пути:
опосредованный, когда проектное, как правило, крупномасштабное планировочное решение реализуется путем разработки более детальных градостроительных программ и проектных решений;
прямой, когда градостроительное решение тем или иным способом (в виде разбивки красных линий, регулирования застройки, системы топографических точек, отметок и пр.) непосредственно переносится «в натуру» - на строительную площадку.
Специфика градостроительного проектирования в значительной мере связана с правовым осмыслением проблемы градостроительного регулирования. В прежней советской практике существовали два тесно связанных понятия – градостроительный проект и градостроительная дисциплина. Проектировщики подготавливали по заданию властей определенное градостроительное решение, власти его принимали и на основе жесткой градостроительной дисциплины исполнителей претворяли в жизнь. Такая схема возможна, когда в городе доминирует государственная собственность на городские фонды и недвижимость, обобществленная сфера услуг и общественные фонды потребления.
Иное дело – существование и функционирование города в условиях многоукладности форм собственности и городского хозяйства, массированного включения рыночных механизмов в градостроительную деятельность. Из области административного права градостроительство в значительной мере перемещается в область гражданских правовых отношений и приобретает еще одну важную функцию – способствовать правовому регулированию гражданского оборота и планировочного управления в специфических условиях городской среды. Дело в том, что нормы градостроительного права в силу специфики градостроительного регулирования, не могут быть выражены одним только вербальным способом, т.е. языком юридических текстов, - они должны быть оформлены в виде схем и планов зонирования, кодировки кадастровых единиц, количественных регламентов, привязанных к планировочным единицам, и т.д. Таким образом, можно выделить два основных метода правового градостроительного регулирования:
правовое нормирование в виде текстов (вербальные правовые акты);
правовое регулирование в виде планов и схем, снабженных системой количественных показателей и текстовых атрибуций (планировочные правовые акты)
Правовая сущность градостроительного проектирования в настоящее время закреплена законодательно. Закон Украины «О планировке и застройке территорий» от 20.04.2000 г. №1699 – III устанавливает правовые и организационные основы планировки, застройки и другого использования территорий и направлен на обеспечение устойчивого развития населенных пунктов.
В статье 1 Закона Определение терминов указано, что
Региональные правила застройки - нормативно-правовой акт, которым устанавливается общий для территорий и населенных пунктов области, Автономной Республики Крым (кроме городов Киева и Севастополя, городов республиканского значения Автономной Республики Крым, городов областного значения) порядок планировки, застройки и другого использования территорий и отдельных земельных участков.
Местные правила застройки - нормативно-правовой акт, которым устанавливается порядок планировки и застройки и другого использования территорий, отдельных земельных участков, а также перечень всех допустимых видов, условий и ограничений застройки и другого использования территорий и отдельных земельных участков в границах зон, определенных планом зонирования.
Местные правила застройки включают:
текстовые материалы, в которых определяется перечень преобладающих и допустимых видов застройки и другого использования земельных участков в границах отдельных зон.
план зонирования, устанавливающий раздел территории населенного пункта на зоны с допустимыми и преобладающими видами использования земельных участков.
Вполне очевидно, план зонирования (масштаб 1:2000, 1:1000, 1:500) есть графическая правовая интерпретация градостроительного проектного решения генерального плана города (масштаб 1:10000, 1:5000), являющегося документом опосредованного действия и в правовом смысле обязательным для всех последующих уровней и стадий проектирования.
Такие планы зонирования, доведенные до каждого земельного участка и домовладения обязательны в правовом смысле для всех участников и субъектов градостроительной деятельности (представителей власти, заказчиков, инвесторов, проектировщиков, застройщиков, пользователей, арендаторов).
Все это говорит о необходимости интеграции градостроительного проектирования с правовой деятельностью.