Раздел 3. Особенности управления земельными ресурсами.

Глава 3.1. Формирование земельного рынка

Для более глубокого ознакомления с системой управления земельными ресурсами рассмотрим эту проблему в историческом аспекте [3].

Способы управления государственными землями

1. Казенная администрация. Из общего наблюдения хозяйственной практики государств видно, что все способы управления государственными имуществами подводятся под следующие три формы:

а) непосредственная казенная адми­нистрация;

б) администрация с поручительством;

в) аренда.

Непосредственная казенная адми­нистрация или хозяйство через управляющих, состоящих на жалованье и отдающих казне весь излишек доходов над расходами, является простейшим и потому древнейшим способом управления казенными землями. Часть римских земель (agri publici) обрабатывалась для государства рабами под надзором Сената. В средние века адми­нистрация была во всеобщем употреблении и практиковалась также предпочтительно перед другими формами хозяйства даже в половине прошлого столетия, из желания не делиться с арендато­ром доходом, который может целиком идти в руки казны, и луч­ше сохранить земли. В действительности этот вид управления не представляет никаких выгод ни для казны, ни для страны, и здесь более, чем где-либо, обнаруживаются невыгоды и несовершенство правительственного хозяйничанья.

Администрация с поручительством. Государственные имения в этом случае заведываются также управляющими, но последние заранее обязуются доставлять ежегодно казне доход не менее известного minimum'а, а с излишка дохода пользуются известным процентом. Эта система устраняет некоторые недос­татки первого способа, так как здесь правительство всегда может рассчитывать на получение определенной (не менее минималь­ной) цифры дохода, а управитель прямо и непосредственно заин­тересован в увеличении чистого дохода; но и она имеет свои не­выгоды: а) ручательство за известный срок представляет собою риск, за который управляющий должен требовать для себя в ущерб казне большого вознаграждения; в) самый minimum дохо­да, за который ручается управляющий, по необходимости должен назначаться весьма низким; с) с целью добиться во что бы то ни стало известной величины чистого дохода управляющий может производить различные злоупотребления, прибегать к хищниче­ским приемам при ведении хозяйства, так что содержание стро­гого контроля является не менее необходимым, чем при первом способе.

Указанные недостатки обеих форм управления через администрацию давно уже вынудили правительства прибегнуть к третьему способу пользования казенными имуществами - отдаче их в срочную или наследственную аренду. Срочная аренда, за­ключающаяся в том, что государственное имение отдается в пользование частному лицу на известный период времени за из­вестное вознаграждение.

Выгоды ее сравнительно с казенной администрацией заключаются в следующем:

а) она дает верный и заранее определенный доход;

в) устраняется не­удобство постоянной поверки счетов и частных ревизий;

с) пра­вительство не имеет надобности затрачивать оборотный капитал (кроме, безусловно, необходимого инвентаря);

д) при известной продолжительности аренды съемщик имеет сильное побуждение к улучшению имения, так как результаты его стараний обеспече­ны за ним на известное время;

е) окончание срока аренды дает возможность повысить арендную плату, если этому благоприят­ствуют изменившиеся в этот промежуток времени цены продуктов.

Но срочная аренда имеет и свои недостатки. Арендатор - не собственник имения, и пото­му его интерес лежит лишь в том, чтобы по возможности быстрее возвратить затраченный капитал и получить, возможно, больший доход в период своей аренды; что будет после с имением, для него безразлично, и потому к концу арендного срока он легко может прибегнуть к хищническим приемам хозяйства, которые истощают землю и приводят в расстройство общий состав име­ния.

2. Наследственная аренда

Аренда вечная или наследственная, занимающая середину между арендой вообще и продажей в собственность и практикующаяся в некоторых частях Германии, например в Меклен-бург-Шверине, а отчасти у нас, в виде так называемого чиншево­го владения. Арендатор здесь не только является владельцем зем­ли в течение своей жизни, но передает право на это владение и своим потомкам под условием исправного взноса арендной пла­ты. Обладая в полной степени всеми выгодами срочной аренды, вечная аренда лишена ее слабой стороны: прямо заинтересован­ный в возможно большей доходности земли, обеспеченный при­том за себя и за своих потомков в пользовании плодами всех сво­их усилий, наследственный арендатор будет вести хозяйство по­добно собственнику, с возможно большим усердием и большими затратами капитала, так как этим путем он может всего вернее обеспечить благосостояние себя самого и своего потомства. В то же время и государство не обречено навсегда получать один и тот же доход от своих домен: оно через известные периоды времени может пересматривать контракт и увеличивать арендную плату. Ввиду этих соображений нельзя не признать вечную арен­ду вообще наиболее выгодным и целесообразным способом экс­плуатации государственных земель.

Земельный рынок в Российской Федерации начал формироваться в 90-е годы XX века. Земельные рынки – неотъемлемая часть любой рыночной экономики, в т.ч. российской. В нашей стране базовые понятия земельных рынков появились в начале 90-х годов, но практически земельные рынки начали оказывать заметное влияние на формирование земельно-финансовых активов предприятий только после принятия Земельного кодекса 2001 года. Основными (базовыми) объектами земельного рынка являются земельные участки и их части, а также права на них; а субъектами - юридические и физические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Формирование системы управления земельными ресурсами в городах России напрямую зависит от решения ряда теоретических и организационно-экономических проблем. Одной из актуальных проблем землепользования является вопрос о рациональном сочетании интересов всех участников земельных отношении (органов государственной и муниципальной власти, землевладельцев, землепользователей). Много проблем вызывает особое положение земли как объекта природы, хозяйствования, управления и экономической деятельности, необходимость совершенствования земельных отношений и повышения эффективности землепользования. Из-за дефицитности земельных ресурсов и недостатка финансовых средств, вышеназванные проблемы для малых городов являются более насущными и трудно разрешимыми.

Проводимые на современном этапе земельные преобразования требуют совершенствования системы управления земельными ресурсами, финансового, информационного и кадрового обеспечения, системы качественной и экономической оценки земель и т.д. Острота земельных отношений выдвигает их в качестве основного направления экономической и социальной политики государства, что определяет народнохозяйственную значимость эффективного управления земельными ресурсами.

Муниципальные образования имеют в собственности природный ресурс — землю и расположенную на ней недвижимость, и этим ресурсом должен распоряжаться в интересах жителей общины. Цена ресурса определяется спросом и предложением, а себестоимость — затратами на создание, добычу, эксплуатацию. Ресурсная рента — это разница между рыночной ценой и себестоимостью. В соответствии с Конституцией России рента должна находиться в собственности народа Российской Федерации. Теоретические концепции о необходимости изъятия земельной ренты в пользу городской общины воплощаются в жизнь в системе управления муниципальной недвижимостью через инструменты аренды, доверительного управления и кон­цессии.

Правовое обеспечение регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами направлено на решение следующих задач:

• формирование надежной правовой основы для установления цивилизованных отношений и правил поведения субъектов земельного рынка и обеспечения рационального использования земли;

• создание правовых, экономических и организационных предпосылок для успешного функционирования всех форм собственности на землю и форм хозяйствования на ней;

- охрана земли от порчи и разрушений;

- стимулирование развития инфраструктуры земельного рынка;

• формирование системы экономического стимулирования рационального использования земли;

• защита законных прав собственников земли и других субъектов земельных отношений.

Перечень приведенных задач свидетельствует, что в решении ка­ждой из них важнейшее место принадлежит механизмам правового регулирования. За годы экономической реформы в сфере регулирования земельных отношений было принято более 40 законов РФ, более 30 указов Президента РФ, более 50 постановлений Правительства России, однако до настоящего времени в стране не создана надежная, ста­бильная и всеобъемлющая система правовых актов, обеспечивающая проведение эффективной земельной реформы и организацию рацио­нального использования земли. Уже в 1994 г. в принятом Гражданском кодексе (часть I) положе­ния Конституции были существенно развиты, но на главу, регули­рующую земельные отношения, был наложен мораторий на период до принятия Земельного кодекса, тем самым земельные преобразова­ния в стране были отодвинуты более чем на семь лет. С принятием Земельного кодекса 2001 г. определились принципиальная структура земельного законодательства и направления его развития.

Кроме указанных законов, непосредственно посвященных регулированию земельных отношений, приняты или находятся и разработке кодексы и федеральные законы, которые содержат в себе нормы, прямо или косвенно определяющие принятие управленческих решений, связанных с землей.

Кодексы:

- «Лесной кодекс»;

- «Водный кодекс»;

- «Налоговый кодекс»;

• «Градостроительный кодекс»;

Законы:

- об акционерных обществах;

- о крестьянском (фермерском хозяйстве);

- о мелиорации;

- о недрах;

- о залоге;

- об особо охраняемых территориях;

- о государственном регулировании обеспечения плодородия зе­мель сельскохозяйственного назначения.

Приобретя государственный суверенитет, Россия в 1990-1991 гг. принципиально изменила структуру управления земельными ресур­сами. Взамен нескольких отраслевых подразделений ряда мини­стерств и ведомств в октябре 1990 г. был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Роскомзем РФ) со статусом Министерства, в ведение которого были переданы практически все функции государственного управления земельными ресурсами. Сегодня ключевая роль в процессе управления земельными ресурсами отведена Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и далее Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости (правопреемник Роскомзема РФ). При этом активное участие в процессе управления земельными ресурсами принимают следующие Федеральные агентства Министерства природных ресурсов: агентство водных ресурсов, агентство лесного хозяйства, агентство по недропользованию. Подобная структура принята по всей вертикали власти до субъекта федерации и муниципального образования. Регистрация прав на землю и сделок с земельными участками находится в ведении Министерства юстиции РФ.

В перспективе законодательство теоретически может быть дополнено нормативно-правовыми актами, позволяющими реализовать провозглашенный в статье 1 Земельного кодекса принцип единства юридической судьбы земельных участков и иных прочно связанных с ними иных объектов недвижимости (зданий, строений и сооружений), допускающий объединение этих объектов в полноценный самостоятельный (единый) объект недвижимости.

Формирование «единого объекта недвижимости» приводит к невозможности так называемого «расщепления прав» на недвижимость. Например, его нельзя будет передать в хозяйственное ведение, так как земельный участок не может быть предметом хозяйственного ведения. Чтобы преодолеть такие проблемы необходимо будет кардинально изменить законодательство в первую очередь, Гражданский кодекс Российской Федерации, который, в отличие от Земельного кодекса, провозглашает иной принцип в отношении приоритета объектов недвижимости – приоритет здания (строения, сооружения), для которого земельный участок признается как принадлежность главной вещи и поэтому должен следовать его судьбе. Иллюстрацией этого тезиса служат статьи 271 и 552 ГК РФ.

Существует множество определений рынка. Среди них наиболее распространенным является определение, связывающее 3 основных признака:

- предмет сделок (объект рынка);

- сделки, совершаемые гражданами, хозяйствующими субъектами и государством (субъекты рынка);

- сделки, совершаемые при участии, посредничестве или сопровождении со стороны профессиональных участников рынка (институциональная инфраструктура рынка).

В рыночной экономике невозможно разделить земельные участки и права на них. При совершении любой сделки с земельным участком происходит переход права от одного субъекта к другому; права на земельный участок не имеют смысла без самого участка, но и земельный участок без оформленного на него права не может быть объектом рыночной сделки. Земельные рынки (т.е. специализированные рынки земельных участков – земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, земель промышленности и др. как самостоятельные сектора земельного рынка в целом) являются неотъемлемой частью рынка земельно-имущественных комплексов. Сложность заключается в том, что в соответствии с законом о государственной регистрации недвижимости свидетельства о праве собственности на земельные участки и на здания (строения, сооружения) выдаются органами государственной регистрации раздельно, единые земельно-имущественные комплексы (включая предприятия как самостоятельный объект недвижимости) и единые объекты недвижимости пока регистрации не подлежат.

Вопросы и задания:

1. Опишите систему управления государственными землями в историческом аспекте. Назовите достоинства и недостатки способов владения государственными землями.

2. Перечислите проблемы формирования земельного рынка в России в 90-е годы XX века и особенности нормативно-правовой базы для регулирования земельного рынка в России.

3. Перечислите основные задачи правового регулирования земельных отношений.

4. Назовите объекты и субъекты земельного рынка. Какое влияние оказывают земельные рынки на субъекты рыночной экономики?

5. Назовите федеральные органы управления земельными ресурсами и их функции. В чём заключается сущность взаимодействия федеральных агентств разных Министерств по вопросам управления земельными ресурсами?

6. Назовите органы управления земельными ресурсами на уровне субъектов РФ и их функции. Каковы принципы взаимодействия этих органов с федеральными органами управления земельными ресурсами?

7. В чём заключается сущность проблемы «расщепления прав»? Приведите примеры.

8. Дайте определение рынку земельных отношений. Какие дополнительные меры по совершенствованию системы управления земельными ресурсами Вы считаете наиболее важными и необходимыми?

9. Перечислите основные ресурсы муниципальных образований. Дайте определение ресурсной ренте.