2. Повноваження учасників бюджетного процесу.

У бюджетному процесі беруть участь суб'єкти, ко­жен з яких наділений певними правами й обов'язками — учасники бюджетного процесу. Всі вони діють виключно в межах своїх повнова­жень і несуть відповідальність за їх виконання згідно з чинним законо­давством.

Учасники бюджетного процесу — це органи та посадові осо­би, наділені бюджетними повноваженнями.

Бюджетні повноваження — права й обов'язки учасників бюджетних правовідносин.

До складу учасників бюджетного процесу на місцевому рівні можна віднести тих, хто бере у ньому безпосередню участь, і тих, хто здійснює правову регламентацію бюджетної діяльності шляхом прийняття від­повідних нормативно-правових актів у межах своєї компетенції. До ос­танніх належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, а також інші органи, які виконують нормотворчу діяльність у бюджетній сфері відповідно до положень Бюджетного ко­дексу України та на їх виконання.

У системі учасників бюджетного процесу на місцевому рівні, залеж­но від ролі, місця, функцій та характеру їх діяльності, можна виокре­мити такі основні групи учасників:

— органи, наділені повноваженнями щодо нормативно-правового вре­гулювання бюджетного процесу;

— органи, які визначають бюджетні пріоритети та місцеву бюджетну політику;

— органи, які здійснюють контроль та оперативне управління бю­джетним процесом;

— розпорядники та одержувачі бюджетних коштів;

— органи, які здійснюють регулювання грошово-кредитної діяль­ності та місцевих запозичень.

Міністерство фінансів України наділене такими повноваженнями:

• затверджує єдину бюджетну класифікацію та вносить зміни до неї;

• визначає вплив законопроектів (у вартісному вираженні) на дохід­ну та видаткову частини бюджетів, готує й подає Комітету Верховної Ради з питань бюджету експертні висновки й пропозиції щодо доціль­ності їх прийняття і термінів набрання ними чинності;

• складає і доопрацьовує проект закону про державний бюджет, по­дає його на розгляд Кабінету Міністрів України;

• виносить на розгляд уряду пропозиції щодо вдосконалення взає­мовідносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами;

• доводить до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевих рад:

— інформацію про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період;

— типові форми бюджетних запитів;

— розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, мето­дику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проек­тів місцевих бюджетів;

— пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типова форма рішення);

• координує діяльність центральних органів виконавчої влади, пов'я­зану із забезпеченням своєчасного і повного надходження податків, збо­рів та інших обов'язкових платежів до місцевих бюджетів;

• здійснює методичне керівництво у сфері бюджетного фінансування;

• визначає порядок отримання у фінансово-кредитних установах ко­роткотермінових позик для покриття тимчасових касових розривів, які виникають під час виконання місцевих бюджетів;

• погоджує визначені Державним казначейством України єдині пра­вила бухгалтерського обліку фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань, а також єдині форми звітності про виконання місцевих бюджетів;

• здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу;

• встановлює форму та порядок складання протоколу про бюджетне правопорушення.

До групи органів, які визначають бюджетні пріоритети та бюджетну політику на місцевому рівні, належать Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим, а також місцеві ради різних рівнів як представницькі органи місцевого самоврядування. Ці органи затверджують рішення про місцеві бюджети, зміни до них, розглядають і затверджують звіти про виконання бюджетів. Крім того, саме ради визначають основні цілі, завдання та напрями місцевої бюджетної політики з урахуванням пріо­ритетних потреб територіальних громад. Тому важливим чинником підвищення ефективності виконання бюджетних повноважень цих ор­ганів є поглиблення їх співпраці з місцевим населенням та спрямуван­ня зусиль на підвищення рівня прозорості бюджетного процесу.

До бюджетних повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим належать:

— визначення основних цілей, завдань і напрямів бюджетної політи­ки в Автономній Республіці Крим;

— розгляд проекту та затвердження рішення про бюджет АРК, вне­сення змін до нього;

— оприлюднення рішень про бюджет АРК;

— встановлення і скасування податків та інших обов'язкових плате­жів до бюджету АРК, а також пільг їх платникам відповідно до законів України про оподаткування;

— ухвалення рішень про здійснення внутрішніх запозичень до бю­джету АРК;

— прийняття рішень про отримання короткотермінових позичок у фі­нансово-кредитних установах для покриття тимчасових касових розри­вів, що виникають у процесі виконання бюджету;

— затвердження показників та особливостей порядку перерахування міжбюджетних трансфертів між бюджетом АРК та іншими місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим;

— розгляд, затвердження або прийняття іншого рішення щодо звіту про виконання бюджету АРК;

— оприлюднення періодичних звітів про виконання бюджету АРК;

— щорічне публічне представлення звіту про виконання бюджету АРК.

Представницькі органи місцевого самоврядування — сільські, се­лищні, міські, районні та обласні ради наділені такими бюджетними повноваженнями:

• до компетенції сільських, селищних та міських рад належить:

— визначення основних цілей, завдань і напрямів місцевої бюджет­ної політики;

— розгляд проекту та затвердження рішення про відповідний місце­вий бюджет, внесення змін до нього і контроль за його виконанням;

— запровадження і скасування місцевих податків і зборів, механіз­му їх справляння, порядку сплати та ставок в межах граничної величи­ни згідно із законами України про оподаткування;

— надання пільг щодо сплати податків та інших обов'язкових пла­тежів до місцевого бюджету у випадках і в межах, передбачених зако­нами України про оподаткування;

— прийняття рішень про отримання короткотермінових позичок у фінансово-кредитних установах для покриття тимчасових касових роз­ривів, що виникають у процесі виконання місцевого бюджету;

— розгляд, затвердження або прийняття іншого рішення щодо звіту про виконання місцевого бюджету;

• міські ради, крім вказаних вище повноважень, також здійсню­ють:

— оприлюднення рішень про міський бюджет та періодичних звітів про його виконання;

— щорічне публічне представлення звіту про виконання міського бю­джету.

— ухвалення рішень про здійснення внутрішніх або зовнішніх запо­зичень до міського бюджету;

— затвердження показників та особливостей порядку перерахування міжбюджетних трансфертів між міським бюджетом і бюджетами районів міста, сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань (здійснюється міськими радами міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення);

• до компетенції районних та обласних рад належить:

— визначення основних цілей, завдань і напрямів бюджетної політи­ки та спільних бюджетних пріоритетів для територіальних громад адмі­ністративного району (області);

— розгляд проекту та затвердження рішення про районний (облас­ний) бюджет, внесення змін до нього і контроль за його виконанням;

— оприлюднення рішень про районний (обласний) бюджет;

— встановлення показників та положень міжбюджетних відносин: ра­йонна рада затверджує обсяги та особливості порядку перерахування міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом і бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань; обласна — між облас­ним бюджетом і бюджетами районів та міст обласного значення;

— надання пільг щодо сплати до бюджету податків та інших обов'яз­кових платежів у випадках і в межах, передбачених законами України про оподаткування;

— прийняття рішень про отримання короткотермінових позичок у фі­нансово-кредитних установах для покриття тимчасових касових роз­ривів, що виникають у процесі виконання районного (обласного) бю­джету;

— розгляд, затвердження або прийняття іншого рішення щодо звіту про виконання районного (обласного) бюджету;

— оприлюднення періодичних звітів про виконання районного (облас­ного) бюджет;

— щорічне публічне представлення звіту про виконання районного (обласного) бюджету.

Між суб'єктами, які належать до групи органів, що здійснюють опе­ративне управління бюджетним процесом, повноваження розподілені таким чином.

Виконавчі органи місцевого самоврядування та місцеві органи дер­жавної виконавчої влади — Рада міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчі органи місцевих рад або міські, селищні чи сільські голови (в разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені), місцеві державні адміністрації — забезпечують виконання відповідних місце­вих бюджетів:

— Рада міністрів Автономної Республіки Крим — бюджету Автоном­ної Республіки Крим;

— обласні та районні державні адміністрації — обласних і районних бюджетів;

— Київська та Севастопольська міські державні адміністрації — Київського та Севастопольського міського бюджетів;

— районні державні адміністрації районів у містах Києві та Севасто­полі — бюджетів районів у цих містах;

— виконавчі органи місцевих рад або міські, селищні чи сільські го­лови — відповідних бюджетів місцевого самоврядування.

Забезпечення виконання місцевого бюджету полягає у створенні не­обхідних умов та інфраструктури, а також розподілі повноважень, крім тих, які визначені бюджетним законодавством, між учасниками бю­джетного процесу. Віднесення цієї функції до компетенції виконавчих органів передбачає, що саме вони несуть основну відповідальність за ре­зультати виконання бюджету.

Крім того, вказані виконавчі органи наділені такими бюджетними повноваженнями:

— забезпечують складання та подають на розгляд рад проекти рі­шень про відповідні місцеві бюджети;

— отримують короткотермінові позички у фінансово-кредитних уста­новах для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання бюджетів;

— здійснюють запозичення до місцевих бюджетів;

— надають гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктами в межах повноважень, встановлених рішенням про місцевий бюджет (Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі міністра фінансів АРК та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів);

— приймають рішення про виділення коштів з резервного фонду міс­цевого бюджету та звітують перед радами про їх використання;

— забезпечують здійснення контролю за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, бюджетних розпи­сів та кошторисів бюджетних установ;

— подають до відповідних рад квартальні та річний звіти про вико­нання місцевого бюджету.

Місцеві державні адміністрації та виконавчі органи міських рад, крім зазначених вище функцій, зобов'язані здійснювати також такі:

— публікувати інформацію про відповідні місцеві бюджети, в тому числі рішення про бюджети та періодичні звіти про їх виконання;

— брати участь у публічному представленні звіту про виконання міс­цевого бюджету.

Виконавчі органи сільських, селищних та міських (міст районного значення) рад уповноважені виконувати також усі функції, які від­повідно до чинного бюджетного законодавства мають здійснювати міс­цеві фінансові органи, у разі, якщо останні не створені.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим та місцеві фі­нансові органи складають і подають на розгляд відповідного виконав­чого органу місцевої ради або місцевого органу державної виконавчої влади розрахунки до проекту місцевого бюджету; здійснюють бюджет­не планування і прогнозування, загальну організацію та управління ви­конанням місцевого бюджету; координують діяльність учасників бю­джетного процесу на місцевому рівні з питань виконання бюджету.

Органи стягнення забезпечують своєчасне та в повному обсязі над­ходження до місцевих бюджетів податків і зборів (обов'язкових пла­тежів) та інших доходів відповідно до законодавства. Перелік органів, за якими закріплено повноваження щодо контролю за справлянням до бюджетів обов'язкових платежів за окремими видами доходів, щороку починаючи з 2004 р. закріплюється законом про державний бюджет України.

Чільне місце в системі органів стягнення належить органам державної податкової служби. Вони виконують такі функції:

• забезпечують своєчасне та в повному обсязі надходження до місце­вих бюджетів податків, зборів та інших обов'язкових платежів; здійс­нюють контроль за їх справлянням і надходженням до бюджетів;

• ведуть облік надходжень місцевих бюджетів за окремими платника­ми податків та кодів бюджетної класифікації;

• повідомляють платникам реквізити рахунків для зарахування пла­тежів до місцевих бюджетів;

• формують та після погодження з відповідними фінансовими орга­нами подають до органів казначейства висновки про повернення з міс­цевих бюджетів помилково чи надміру зарахованих платежів;

• аналізують стан надходження до бюджетів податків та інших обо­в'язкових платежів, досліджують фактори, що впливають на обсяги їх надходжень;

• здійснюють прогнозування податкових надходжень;

• розробляють пропозиції щодо збільшення надходжень податків і обо­в'язкових платежів та зменшення втрат бюджетів;

• проводять звірку надходжень до місцевих бюджетів з органами дер­жавного казначейства;

• складають і щомісяця подають до місцевих фінансових органів звіти:

— про фактичні надходження податків і зборів (обов'язкових пла­тежів) та інших доходів до бюджету;

— про податкову заборгованість, включаючи суми недоїмки та пере­плати (за галузями і територіями, а також за джерелами доходів та фор­мами власності).

Органи державної контрольно-ревізійної служби здійснюють фінан­совий контроль та аудит фінансової і господарської діяльності бюджет­них установ, контролюють витрачання коштів місцевих бюджетів. Кон­троль за використанням коштів бюджету Автономної Республіки Крим проводить також Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим. Крім того, функції контролю за використанням цільових транс­фертів, переданих до місцевих бюджетів з державного бюджету, здійснює Рахункова палата України.

Безпосередню участь у використанні коштів місцевого бюджету з ме­тою здійснення передбачених ним програм і заходів беруть розпорядни­ки та одержувачі бюджетних коштів.

Розпорядники бюджетних коштів — це бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асиг­нувань, взяття бюджетних зобов'язань і здійснення видатків з бюджету.

Залежно від ступеня підпорядкованості та обсягу наданих прав роз­порядників бюджетних коштів поділяють на головних розпорядників та розпорядників нижчого рівня.

Головні розпорядники коштів місцевого бюджету — бюджетні уста­нови в особі їх керівників, які отримують повноваження шляхом вста­новлення їм бюджетних призначень безпосередньо рішенням про місце­вий бюджет.

Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів можуть бути виключно:

— за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Авто­номної Республіки Крим, — уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;

— за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцеви­ми бюджетами, — керівники місцевих державних адміністрацій, вико­навчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів міс­цевих державних адміністрацій і виконавчих органів рад.

Головні розпорядники бюджетних коштів мають такі повноваження:

— розробляють план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, керуючись необхідністю до­сягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

— розробляють на підставі плану діяльності та подають місцевому фінансовому органу проект кошторису і бюджетні запити;

— отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження в рі­шенні про місцевий бюджет;

— доводять до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів відомості про обсяги асигнувань, забез­печують управління бюджетними асигнуваннями;

— затверджують кошториси розпорядників бюджетних коштів ниж­чого рівня;

— здійснюють внутрішній контроль за повнотою надходжень, отри­маних розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержува­чами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;

— одержують звіти про використання коштів від розпорядників бю­джетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і ана­лізують ефективність витрачання ними бюджетних коштів.

Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня — це розпорядни­ки, які у своїй діяльності підпорядковані відповідному вищому розпо­ряднику або діяльність яких координується через нього. Вони поділя­ються на розпорядників коштів другого та третього ступенів.

Розпорядниками бюджетних коштів другого ступеня є бюджетні уста­нови в особі їх керівників, які уповноважені отримувати асигнування, брати зобов'язання та здійснювати виплати з бюджету на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і розподіляти кошти для переказу розпорядникам третього ступеня та безпосередньо підпоряд­кованим їм одержувачам.

Розпорядниками коштів третього ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені отримувати асигнування, брати зобов'язання та здійснювати виплати з бюджету на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і розподіляти кошти безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.

Одержувачі коштів місцевого бюджету — це фізичні та юри­дичні особи, що не мають статусу бюджетної установи, які одер­жують кошти з місцевого бюджету з метою фінансової підтримки або в рамках виконання передбачених бюджетом програм виключ­но через розпорядників бюджетних коштів.

Кожен одержувач витрачає бюджетні кошти відповідно до плану ви­користання бюджетних коштів, затвердженого розпорядником коштів, якому він підпорядковується.

Розпорядники та одержувачі бюджетних коштів мають прагнути до­сягнення запланованих цілей із залученням мінімального обсягу бю­джетних коштів та досягнення максимального результату при викори­станні визначеного бюджетом обсягу коштів.

До групи органів, які здійснюють регулювання грошово-кредитної діяльності та місцевих запозичень, належать Національний банк Украї­ни та його територіальні органи, установи комерційних банків, а також Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

Національний банк України та його територіальні органи не беруть активної участі в бюджетному процесі, однак здійснюють чимало пов-

новажень, реалізація яких дає змогу забезпечити належну організацію та проходження бюджетного процесу. До компетенції НБУ належить:

— забезпечення надійного функціонування банківської системи;

— складання Основних засад грошово-кредитної політики на наступ­ний бюджетний період;

— забезпечення роботи загальнонаціональної системи електронних міжбанківських переказів, її надійності та безпеки;

— організація, регламентація та участь у проведенні міжбанківських розрахунків;

— обслуговування єдиного казначейського рахунку Державного каз­начейства України, на якому консолідуються ресурси всіх місцевих бюджетів;

— визначення порядку та організація проведення безготівкових роз­рахунків і операцій з готівковими коштами.

Установи комерційних банків як учасники бюджетного процесу на місцевому рівні беруть участь у касовому виконанні місцевих бюджетів, а також є посередниками між платниками податків і територіальними органами державного казначейства під час здійснення розрахунків за бюджетними платежами. Вони виконують такі функції:

• приймають від платників готівкові кошти для здійснення розра­хунків за податками, зборами та іншими обов'язковими платежами до місцевих бюджетів;

• забезпечують перерахування через систему електронних міжбан­ківських переказів Національного банку України:

— сплачених платниками готівкою та в безготівковій формі податків та інших обов'язкових платежів на рахунки місцевих бюджетів, від­криті в управліннях державного казначейства;

— за дорученням клієнтів банку платежів на рахунки для зарахуван­ня власних надходжень бюджетних установ, відкриті в територіальних органах державного казначейства;

— інших платежів, що підлягають перерахуванню на бюджетні ра­хунки, відкриті в органах казначейства;

• здійснюють готівкове обслуговування установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів;

• здійснюють виплату фізичним особам готівкою повернутих з місце­вих бюджетів органами казначейства сум надміру або помилково спла­чених податків та інших обов'язкових платежів;

• відкривають за ініціативою органів місцевого самоврядування та здійснюють обслуговування депозитних рахунків місцевих бюджетів.

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку здійснює дер­жавний контроль за діяльністю з випуску та обігу облігацій внутрішніх місцевих позик. Рішенням від 7 жовтня 2003 р. № 414 Комісія затвер­дила Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик. Вона визначає терміни і формат даних, що подаються до неї емі-

тентами місцевих облігаційних позик — міськими радами та Верхов­ною Радою Автономної Республіки Крим. У разі істотних змін в умовах запозичень, що здійснюються до місцевих бюджетів шляхом випуску облігацій внутрішньої місцевої позики, Державна комісія з цінних па­перів та фондового ринку їх реєструє.

Суттєвою ознакою бюджетного процесу, що відбувається на місцево­му рівні, є те, що він — продукт спільної діяльності багатьох його учас­ників — місцевих рад та їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, фінансових органів та органів державного казначейства, банківських установ, органів стягнення та державної контрольно-реві­зійної служби, розпорядників і одержувачів коштів тощо.

Це потребує чіткого розмежування повноважень учасників бюджет­ного процесу, належної координації їхньої діяльності та організації ефек­тивної взаємодії між ними. Дії всіх учасників мають бути узгоджени­ми, щоб не допустити дублювання окремих функцій або їх невиконання і забезпечити здійснення бюджетних процедур у найоптимальніший спосіб.

На жаль, як показала вітчизняна практика, повноваження учасни­ків бюджетного процесу на місцевому рівні розмежовані недостатньо чітко. Найбільшою мірою це виявляється на стадії виконання бюдже­тів, де задіяна найбільша кількість суб'єктів, наділених бюджетними повноваженнями. Особливо відчутною ця проблема стала після запрова­дження в Україні механізму казначейського обслуговування місцевих бюджетів. Власне, справа не в самій казначейській системі, створення якої є, безумовно, прогресивною ідеєю, а в тому, що поява нового учас­ника не супроводжувалася чітким перерозподілом на законодавчому рівні функцій та відповідальності всіх органів, що беруть участь у проце­сі виконання місцевих бюджетів.

Важливість порушеної проблеми підтверджує той факт, що Мініс­терство фінансів України ще 29 жовтня 2001 р. затвердило наказ "Про забезпечення запровадження з 1 січня 2002 р. казначейського обслуго­вування місцевих бюджетів" № 482, який передбачав необхідність роз­робки розпорядчого документа про розподіл повноважень між органами казначейства та фінансовими органами, а також порядку взаємодії між казначейськими, фінансовими та податковими органами. Проте доте­пер такі правові акти не прийняті. Замість них центральними органами державної виконавчої влади введено в дію цілу низку нормативних до­кументів, які часто не узгоджуються між собою, по-різному тлумачать положення Бюджетного кодексу України або суперечать Закону "Про місцеве самоврядування в Україні". Зусилля окремих учасників бюджет­ного процесу інколи спрямовані лише на розв'язання питань у межах їхньої відомчої компетенції. Це породжує численні правові колізії, усклад­нює бюджетний процес і вносить у нього елементи невизначеності та не­узгодженості.

Зважаючи на те, що в бюджетному процесі на місцевому рівні беруть участь як органи самоврядування, так і місцеві й центральні органи дер­жавної виконавчої влади, оптимальним варіантом урегулювання взаємо­відносин між ними є прийняття окремого закону. Однак, незважаючи на те, що рішення про розробку такого законодавчого акта схвалено більш ніж два роки тому Постановою Верховної Ради України "Про Основні напрями бюджетної політики на 2004 рік" від 19 червня 2003 p. № 987-IV, дотепер його так і не було затверджено. Тому сьогодні є необхідність ак­тивізації законотворчої роботи, спрямованої, зокрема, на ухвалення вка­заного нормативного акта і на вдосконалення правового забезпечення бюджетного процесу на місцевому рівні в цілому.