3. Правовые средства надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов

В общем надзоре правовые средства традиционно делят на три категории: направленные на выявление нарушений закона, причин, их порождающих, и условий, им способствующих; направленные на устранение выявленных нарушений; направленные на предупреждение нарушений.

Первая группа правовых средств направлена на установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о причиненном вреде, лицах, его причинивших, об обстоятельствах, приведших к правонарушению. Они включают в себя:

1. Право беспрепятственного входа на территорию и помещения поднадзорных субъектов и объектов (п. 1 ст.22).

Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это право включает в себя возможность попадания прокурора в нужное время к нужному лицу. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования или выписывания пропуска. Использование данного права не обусловлено наличием сигналов о нарушении (может реализовываться в отсутствие повода).

2. Право иметь доступ к документам и материалам, статистическим и иным сведениям (п.1 ст.22).

Использование данного права законодатель также не увязывает с наличием сигнала о правонарушении. Указанное право может быть реализовано путем истребования необходимых документов в прокуратуру как в письменной, так и устной форме. Необходимые прокурору документы передаются безвозмездно. Данное право имеет нормативные ограничения, связанных с режимами охраняемых законом тайн.

Сведения, составляющие государственную тайну, могут изыматься прокурором, имеющим соответствующий допуск.

Сведения, составляющие врачебную тайну, могут быть представлены прокурору без согласия гражданина (больного) лишь при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина был причинен в результате противоправных действий.

Иные охраняемые законом сведения могут быть представлены только с согласия соответствующих лиц или по судебному решению.

В специальной литературе принято разграничивать полномочие прокурора, связанное с доступом к материалам и сведениям, и полномочия прокурора по истребованию необходимых данных.

Прежде всего, указанные полномочия разграничиваются в подходе прокурора к определению совокупности документов: в первом случае совокупность документов определяется в общем неконкретезированном виде, во втором – четко указываются необходимые документы.

По цели: в первом случае прокурору требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности данной информации; во втором – ему необходимо пополнить уже имеющуюся информационную базу.

По объему работы истребование характеризуется гораздо большими временными и организационными затратами.

По основаниям применения. В первом случае основанием является необходимость оперативного получения нужной информации. Во втором – основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок.

3. Право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушения закона.

Вызов производится письмом, телеграммой, телефонограммой.

Не исключено получение объяснений по месту нахождения опрашиваемого. Неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора повлечет за собой административную ответственность (ст. 17.7 КоАП РФ).

4. Использование помощи специалиста.

Реализуя это полномочие, прокурор направляет должностному лицу письмо (требование) о выделении специалиста.

Традиционно выделяют следующие формы участия специалиста:

а) консультации для выяснения возникших вопросов;

б) участие специалистов при получении объяснений, отборе нужных документов, проведении проверок.

5. Право требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок и ревизий.

В требовании о проведении проверке и ревизии прокурор указывает: проверяемый период, круг проверяемых подразделений или лиц, вопросы, подлежащие проверке и сроки ее окончания.

Проверка отличается от ревизии по смыслу и объему выполняемой работы. Проверка проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов или производственно-хозяйственных операций.

С требованием о проведении ревизии на предприятиях, основанных на не государственной или муниципальной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба общества или государству.

Проверка в государственных органах поручается вышестоящему органу, а в хозяйствующих субъектах – контролирующему органу по профилю его деятельности.

При обращении прокурора с требованием о проведении проверки или ревизии он должен:

• поставить исполнение поручения на контроль;

• потребовать от уполномоченных лиц сообщить ему о результатах проверки;

• оценить полноту и качество представленных документов;

• решить вопрос о возможности привлечения к ответственности виновных лиц.

6. Право проведения проверок исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона.

Это комплексное правомочие, включающее в себя практически все выше перечисленные полномочия.

Среди правовых средств, направленных на устранение выявленных нарушений, основное место занимают:

1. Принесение протеста.

Протест представляет собой письменное требование прокурора об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, о приведении акта в соответствие с действующем законодательством либо об его отмене.

2. Внесение представления об устранении нарушений закона.

3. Вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

4. Заявления в различные суды.

5. Требования прокурора о привлечении виновных в совершении правонарушения к различным видам ответственности.

6. В случае обнаружения правонарушения, содержащего признаки преступления, вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов по подследственности.

Среди правовых средств, направленных на предупреждение нарушения законности, особое место занимает предостережение прокурора. Предостережение оформляется в письменной форме и объявляется под расписку должностному лицу в прокуратуре. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законе порядке.

Следует иметь в виду, что некоторые полномочия прокурора по осуществлению общего надзора были признаны не соответствующими Конституции РФ:

1. Постановлением Конституционного Суда РФ № 13-П от 18.07.2003, норма, содержащаяся в п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21, п. ст. 22 Закона о прокуратуре, и наделяющая прокурора правом обращения в суд с заявлением о признании нормативных актов субъекта Федерации противоречащими закону, была признана не соответствующей Конституции РФ, в той мере, в какой она допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному законодательству.

2. Постановлением Конституционного Суда РФ № 3-П от 18.02.2000, норма, содержащаяся в п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре, устанавливающая правило, согласно которому прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по поводу находящихся у него материалов проверки, а также предоставлять их для ознакомления, признана несоответствующей Конституции РФ, т.к. по смыслу, придаваемому ею правоприменительной практикой во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину документов, затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

В компетенцию Генеральной прокуратуры РФ входит осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов федеральными отраслевыми органами исполнительной власти, а также органами и их должностными лицами.

В компетенцию прокуратур субъектов РФ входит осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами государственной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти, органами контроля и их должностными лицами. Непосредственная работа по организации надзора возложена на соответствующие управления и отделы по надзору за исполнением законов. За каждым работником закрепляются конкретные направления деятельности.

В компетенцию районных городских прокуратур входит осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) территориальными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В районных прокуратурах функция осуществления прокурорского надзора за исполнением законов закрепляется, как правило, за одним или несколькими помощниками. При отсутствии помощников эта функция возлагается на заместителя, крайне редко – на прокурора.