2.2. Направления усовершенствования бюджетной политики

Рыночная экономика при разнообразии ее моделей, известных мировой практике, характеризуется социально ориентированным хозяйством, которое дополняется государственным регулированием. Значительную роль как в самой структуре рыночных отношений, так и в механизме их регулирования со стороны государства играет, как уже отмечалось, Государственный бюджет. Он - неотъемлемая часть рыночных отношений и одновременно важный инструмент реализации государственной политики.

Государственный бюджет как одна из звеньев финансовой системы Украины является экономической категорией и отражает денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждениями всех форм собственности и физических лиц - с другой с целью образования централизованного фонда средств государства и его использования на расширенное воспроизводство, повышение уровня жизни и удовлетворение других общественных потребностей. Таким образом, в бюджете централизуется значительная часть средств, являющихся необходимым условием для выполнения государством своих функций. При действительном социально-экономическом состоянии Украины возникает потребность увеличивать денежные ресурсы централизованного фонда для обеспечения непосредственных государственных мероприятий.

Уровень централизации финансовых ресурсов в Государственном бюджете зависит от конкретных условий хозяйствования и задач, которые необходимо решать на конкретном этапе развития. Государственный бюджет нашей страны характеризуется высокой степенью централизации финансовых ресурсов, что закономерно для стран переходного периода. Ныне бюджет Украины составляет 55% от валового внутреннего продукта. Такая централизация средств может обеспечить своевременное финансирование общегосударственных программ, а также дополнительные меры, связанные с повышением заработной платы и других социальных выплат.

Для решения проблем, связанных с бюджетным процессом, надо ориентироваться на следующие критерии.

1. Как известно, Государственный бюджет Украины формируется по действующей в мировой практике методологии. Это означает, что за основу берется расчет годового объема валового внутреннего продукта. В зависимости от того, как он будет определяться на следующий год, зависит и размер бюджетного фонда Украины. Если ВВП будет заниженным, то это адекватно отобразится на доходной части бюджета. В этом случае состоится недофинансирование областей народного хозяйства, социально-культурных учреждений и других областей, предусмотренных бюджетом. Кроме того, не будет надлежащей денежной наличности, что приведет к задержке расчетов.

В случае, если размер ВВП будет завышенным, нас ожидают намного большие неприятности. Возрастет денежно-кредитная эмиссия, что приведет к росту денежной массы, а отсюда к инфляции и резкому росту цен; будут предусмотрены нереальные доходы, что, естественно, обусловит рост бюджетных затрат, фактически не обеспеченных соответствующими доходами. Поэтому основная проблема, которую необходимо решить, - максимально точно определить объем валового внутреннего продукта, то есть найти "золотую середину", учитывая все реалии нашей экономики - инфляцию, производство товаров и услуг, потребление, накопление.

2. Технология составления Государственного бюджета требует коренных изменений. Сегодня практикуется система, по которой прибыльная часть бюджета "подгоняется" к расходной, то есть сначала в соответствии с требованиями министерств и ведомств формируется расходная часть. После этого пересматриваются возможности прибыльной части и, если они малы, предлагается принять законы о новых налогах или изменить налоговые ставки. Таким образом, выполнение бюджета "привязывается" к будущим изменениям.

А потому при составлении Государственного бюджета необходимо прежде всего научно обосновано в границах действующего законодательства о налогах рассчитывать прибыльную часть. Это даст возможность государству реально оценить возможности бюджетной политики на будущий год. В основу построения прибыльной части бюджета должны быть заложены такие принципы, которые позволят государству иметь хотя бы минимально достаточные финансовые ресурсы для его деятельности и вместе с тем использовать налоги как инструмент регулирования финансового состояния плательщиков, стимулирования роста производства. К данным принципам принадлежат:

• установление таких налогов, которые бы обеспечивали регулярную мобилизацию финансовых ресурсов в распоряжении государства в размерах, достаточных для финансирования запланированных мероприятий;

• использование таких видов налогов, которые бы обеспечивали стабильность финансового состояния государства, полноту, стабильность и своевременность формирования его централизованного фонда;

• внедрение налогов, адекватных реальным условиям социально-экономического состояния государства;

• изъятие /полное или частичное/ из бюджета доходов, не связанных с финансово-хозяйственной деятельностью предприятий и организаций.

3. Вопрос усовершенствования отношений между звеньями бюджетной системы всегда актуален. Фактор бюджетного механизма, при котором Совет высшего уровня устанавливает нормативы отчислений для низов, приводит к параличу органов местного самоуправления. Поэтому необходимо распределить сферы Государственного бюджета и бюджетов местных органов. На государственном уровне целесообразно финансировать налоги, имеющие решающее значение для финансирования экономики Украины. На уровне местных органов власти следует оставить затраты, направленные на решение социальных вопросов и поддержку их экономического расчета в сфере коммунальной собственности.

Иначе говоря, необходимо по возможности четче распределить компетенцию между центральными органами власти и органами местного самоуправления и законодательно закрепить ее за ними. Законодательство уже заложило принципы самостоятельности в составление бюджетов всех уровней, но они еще не укреплены экономическим механизмом, а потому не работают.

В связи с этим для создания четкой системы формирования бюджетов всех уровней, на наш взгляд, необходимо четко распределить доходы между всеми звеньями бюджетной системы, то есть иметь определенную законом доходную базу, а отношения между государственным и местным бюджетами строить с учетом условий социально-экономического развития регионов. Такой цели можно достичь, направляя 100% налога на доход предприятий и организаций всех форм собственности и некоторых других налогов (например, налог на имущество) в местные бюджеты).

Современная система распределения бюджетных средств между разными уровнями управления должна ориентироваться на решение обоюдной задачи - достижение сбалансированности бюджетов и по "вертикали", и по "горизонтали". По "вертикали" надо устранить несоответствия между затратами местных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Такую несбалансированность целиком преодолеть без "внешней" коррекции нереально: абсолютно налоговый потенциал и объективные потребности данной территории практически не совпадают. Поэтому органы государственной власти, имея широкие возможности экономического регулирования и объем налоговых поступлений, могут и должны компенсировать дисбаланс местных бюджетов, направляя на доходы ту часть средств, которые аккумулируются на уровне Государственного бюджета. Однако и тогда, когда налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования общих затрат местных бюджетов, остается задача сбалансирования по "горизонтали". Дело в том, что в границах местных бюджетов могут быть неодинаковые бюджетные возможности административных единиц, охватывающих значительный регион /преимущественно восточные области Украины/. Иначе говоря, в его границах также есть свои богатые и бедные территории, в связи с чем и на этом уровне /"горизонтальном"/ необходима финансовая помощь "свыше" [7, c.17-18].

Сейчас в Украине используются методы, которые обеспечивают сбалансирование низших бюджетов: субвенции /невозвратное целевое финансирование затрат низших бюджетов за счет высших/, дотации /невозвратное предоставление средств для возмещения дефицита низшего бюджета/; взаимозачеты /выделение средств низшим бюджетам на возмещение затрат, связанных с передачей им расходных функций в соответствии с решением центральных органов власти/; займы из высших бюджетов.

Наиболее серьезный недостаток действующего механизма бюджетного субсидирования в том, что применяются не взаимозависимые, а разнообразные, и вдобавок не регламентированные соответствующими нормами формы перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из названных четырех форм, их объединение, конкретные размеры финансовых ресурсов, которые перераспределяются, каждый раз определяются по-разному, индивидуально. В результате влияние этих методов приводит к администрированию и субъективизму при принятии конкретных решений.

Итак, необходимо выработать единые критерии организации всех видов финансовой помощи, максимально реализовать потенциал их целенаправленного влияния на экономику региона. Финансовую помощь регионам надо предоставлять, чтобы побуждать органы государственной власти на местах расширять собственную доходную базу, развивать инвестиционную активность, структурно перестраивать экономику регионов.

На нынешнем этапе Украине необходима более предметная переориентация бюджетной политики для решения стратегических задач экономического и социального развития. Об этом идет речь в обращении Президента к Верховной Раде в связи с наработкой проекта основных направлений бюджетной политики на 2004 год. [11]

В частности, в обращении отмечается, что стабильный рост должен составлять не менее 6-7% в год. Также необходимо создание благоприятных условий для утверждения инвестиционной и инновационной модели развития отечественной экономики, усиление ее конкурентоспособности и социальной ориентированности.

Кроме того, по мнению Президента, необходимо идти путем понижения уровня государственного потребления, обеспечения первоочередного укрепления финансов субъектов хозяйствования, других юридических лиц и домашних хозяйств. В связи с этим, Президент уверен, что возникает необходимость неотложного применения балансового метода бюджетного планирования.

В частности, речь идет об осуществлении расчетов сведенного финансового баланса государства, которые характеризуют величину созданных во всех секторах экономики и использованных финансовых ресурсов государства. Сведенный финансовый баланс должен разрабатываться не только в целом по Украине, но и на уровне областей, городов и районов.

Еще одной важной задачей, по мнению Президента, является переход к перспективному планированию вопросов бюджетной политики Украины, которая основывается на программно-целевом подходе к бюджетному процессу. В основу такой политики должна быть положена среднесрочная бюджетная стратегия, разработанная Кабинетом Министров, которая на 3-4 года будет определять не только макробюджетные предложения, но и конкретные структурные реформы социальной, гуманитарной и экономической сферы, подкрепленные необходимыми бюджетными ресурсами. Приоритетными на 2004 год Президент считает реформу системы социальной защиты и охраны здоровья.

Безусловным должно быть полное и окончательное погашение в следующем году задолженности по социальным выплатам из госбюджета. К действенным механизмам выведения экономики из тени Президент Украины также относит усовершенствование налоговой системы.

В частности, бюджет на 2004 год должен формироваться на существенно обновленной налоговой базе. Недопустимым является как затягивание проведения налоговой реформы, так и принятие фрагментарных решений без общего комплексного анализа ее последствий.

Необходимо также принять во внимание, что недостатки налоговой системы проявляются не только в высоких ставках налогов, но и в неудовлетворительном их администрировании и несовершенном налоговом учете. Президент убежден, что при принятии Налогового кодекса эти вопросы необходимо решать в комплексе.