15.2. Інституції єс та інтегрована система управління

У відповідності з договорами, на основі яких створю­валось та розбудовувалось Співтовариство, створено інституції, котрі реалізують її мету. До головних із них належать Європейська комісія, Європейська рада, Рада міністрів, Європейський пар­ламент, Суд Європейського Союзу, Економічний і соціальний

ЗОЇ

Розділ IV

15. Європейський економічний і валютний союз

комітет, Комітет регіонів та Лічильна палата. В узагальненому вигляді взаємозалежність, повноваження та прийняття рішень європейськими шституціями можна відобразити такою схемою (рис. 15.1).

Рис. 15.1. Система управління ЄС

Європейська комісія, її називають європейським виконавчим комітетом тому, що вона висуває пропозиції та веде переговори, здійснює нагляд за виконанням угод, має розпорядчі функції і дійсно є управлінським і виконавчим органом. Європейська ко­місія відає загальнополітичними та адміністративно-технічними питаннями. Характерними рисами її діяльності є незалежність, колегіальність та відповідальність.

Комісія складається із 20 членів, що створюють колегію ко­місарів. Вона є вирішальною інстанцією. Окрім колегії, до ЄК

302

входить 22 головних управління та адміністративні служби, на­ділені підготовчими та виконавчими функціями.

З 1 січня 1995 р. Комісію обирають на п'ять років (з огляду на термін дії мандата Європарламенту). Члени Комісії діють в інте­ресах розвитку всього угруповання і формально не залежні від урядів своїх країн, які зобов'язані поважати характер їхніх функ­цій. Оскільки Комісія є колегіальним органом, усі її рішення мають прийматися спільно, простою більшістю голосів. Кожний член комісії несе повну відповідальність у межах своєї компе­тенції.

У деяких випадках повноваження Комісії виходять за межі функцій виконавчого органу. За згоди Ради міністрів ЄС вона може здійснювати й певні нормативні функції та приймати само­стійні рішення на основі положень Договору або актів, ухвалених Радою. Рішення Комісії обов'язкові для всіх країн—членів ЄС. Розподіл нормативних функцій між Радою та Комісією здійс­нюється таким чином: Рада затверджує загальні правила регу­лювання діяльності та розвитку ЄС, а Комісія встановлює спо­соби прийняття цих правил, форми втручання, умови фінан­сування, а також використовує свій апарат. При цьому Комісія має консультуватися зі спеціальними комітетами у складі країн -учасниць.

Після прийняття Маастрихтських угод нормативні функції Ко­місії значно розширились, особливо з питань тарифної політики, конкуренції, транспорту, екології, регіонального розвитку, взає­мовідносин із третіми країнами (щодо асоційованого членства в ЄС). Важливу роль виконує Комісія як головний скарбник ЄС. Вона має право формувати власні фонди, розпоряджатися фон­дами ЄС, управляти закладами економічного захисту. До останніх належать Європейський фонд соціального розвитку, Євро­пейський сільськогосподарський орієнтапійно-гарантійний фонд, Європейський фонд регіонального розвитку та ін. З метою подо­лання економічних труднощів у деяких країнах Комісія може дозволити їм застосування захисних заходів на ринку капіталів, субсидування експорту тощо.

Рада міністрів ЄС. Це політичний орган, утворений державами-учасницями. Рада приймає або коригує пропозиції Європейської комісії, якій вона делегує виконання своїх рішень і певну, як уже зазначалося, нормативну діяльність. Рада складається з пред­ставників 15 держав-учасниць. Уряд кожної з них делегує до Ради одного із своїх міністрів. Існує одна Рада міністрів, але залежно

303

Розділ IV

від питань, які розглядаються, вона змінюється і стає спеціа­лізованою, за участю відповідних міністрів від кожного уряду (Рада з питань сільського господарства, Рада з питань внутріш­нього ринку, Рада з соціальних питань, Рада з загальних питань тощо). Наголосимо, що міністри країн ЄС різною мірою підзвітні парламентам своїх країн, але ті рішення, які вони приймають у складі Ради міністрів, не можуть бути змінені в окремих країнах і мають виконуватися.

Головами Ради виступають міністри закордонних справ, зміна головуючого відбувається кожні шість місяців. Голова визначає пріоритетність питань, пропонує компромісні рішення. Умовами Римського договору передбачено чотири юридичні форми актів, які регулюють взаємовідносини між країнами — учасницями ЄС: регламенти, директиви, рішення і рекомендації. Вони різняться за своїм характером, обов'язковою силою та засобами використання.

Розширення складу ЄС та ускладнення завдань, які вирішую­ться угрупованням на сучасному рівні розвитку інтеграційного процесу, підвищують роль різноманітних робочих органів, які займаються підготовкою і попереднім узгодженням рішень Ради. Мова йде про головний із них —Комітет постійних представників країн-учасниць, а також про вісім спеціалізованих комітетів, що асистують Раді. Важливо звернути увагу на механізм прийняття рішень, який реалізується через три варіанти: кваліфікованою, простою більшістю або ж одностайно.

Після набуття чинності Єдиним актом і Маастрихтськими уго­дами широкого застосування набула кваліфікована більшість. Для її визначення голоси держав-учасниць підлягають такому зважен-шо: «велика четвірка» (Англія, Франція, Німеччина, Італія) — кожна країна має по 10 голосів; Іспанія має вісім голосів; Бельгія, Греція, Нідерланди і Португалія —по п'ять; Австрія та Швеція — по чотири; Данія, Ірландія та Фінляндія —по три, Люксембург — два голоси. Загальна кількість голосів — 87. Щоб бути прийнятим, запропоноване Комісією рішення має зібрати 62 голоси. Якщо Рада приймає рішення без пропозиції Комісії, то кваліфіковану більшість також складають 62 голоси, але вони мають належати як мінімум десяти країнам-учасницям. Це виключає можливість змови великих держав проти малих.

Європейський парламент. Ця інституція є «демократичним го­лосом» Європи. Вона пройшла шлях від консультативного органу на перших етапах інтеграції — через стадію співробітництва з Радою — до органу, що має право в останній період на прийняття з нею спільних рішень. Із 1979 р. цей парламент вибирають шля-

304

хом прямого загального голосування за виборчими процедурами держав-учасниць. Депутати національних парламентів одночасно можуть бути і членами Європейського парламенту. Розширення складу ЄС до 15 країн привело до збільшення кількості депутатів — від 567 до 626 осіб.

Рис. 15.2. Структура і повноваження Європейського парламенту

Важливо зазначити, що в політичній структурі ЄС Європей­ський парламент відіграє значно скромнішу роль, ніж національні парламенти в окремих державах-членах. Він є переважно консуль­тативним органом, з яким Рада і Комісія зобов'язані консульту­ватися до прийняття рішень із найбільш важливих питань. На практиці думка Парламенту не є для Ради та Комісії обов'язковою. Традиційними парламентськими правами Європарламент поки ще не володіє повною мірою, хоча додаткові повноваження після прийняття Єдиного акта і Маастрихтських угод він отримав. Це, наприклад, розгляд нових звернень відносно асоційованого і пов-

305

Розділ IV

15. Європейський економічний і валютний союз

ного членства у ЄС; розгляд угод про торгівлю з третіми країнами; право співучасті у прийнятті спільно з Радою міністрів рішень у галузі законодавства, які торкаються питань єдиного ринку; право внесення пропозицій із певних політичних питань; право створю­вати тимчасові комісії та ін.

Суд Європейського Союзу. ЄС відрізняється від інших між­народних організацій тим, що він побудований на основі юри­дичне обов'язкових договорів. Особливо важливий Євросуд, який з 1958 р. виконує роль органу контролю над законністю і до­триманням правових норм Співтовариства. Він забезпечує право­мірність тлумачення й застосування Римського договору і законо­давчих актів та вирішує спірні питання, які виникають у процесі діяльності ЄС. Характерно, що правові акти ЄС стають частиною національного права країн-учасниць і мають утілюватися ними в життя.

Євросуд є вищим судом ЄС у сферах, де діє принцип верхо­венства закону ЄС над законом країн-учасниць. Юрисдикції цього Суду не підлягають галузі права, які не передбачені угодами про ЄС (наприклад, кримінальне право).

У своїй діяльності Суд керується двома принципами: пріоритет права ЄС над національним правом; безпосереднє застосування правових норм ЄС усіма країнами-учасницями (не очікуючи вне­сення урядами відповідних змін у національне законодавство).

Суд складається із 15 суддів, яким асистують дев'ять гене­ральних адвокатів, а також судовий секретар. Судді та генеральні адвокати обираються на шість років з наступними перевиборами.

До основних функцій Суду належать такі: контроль над за­конністю актів і дій органів ЄС (суд має право визначати сту­пінь компетентності цих органів і адекватності рішень, які вони приймають; урегульовувати спори, пов'язані із здійсненням на практиці положень Договору та інших актів ЄС; розглядати справи преюдиціального характеру за клопотанням національ­них судів).

Загалом Суд не тільки стежить за виконанням Договору та інших актів ЄС країнами-учасницями і приватними суб'єктами, а й забезпечує однакове тлумачення й застосування правових норм ЄС. Суд не наділений повноваженнями примусу, але в більшості випадків його рішення виконуються. Маастрихтські угоди дали Судові право застосовувати штрафні санкції щодо країн, котрі порушують законодавчі акті ЄС. До цього моменту практична підтримка цього законодавства мала доволі декларативний ха­рактер.

306

Європейська рада. Цей орган, не передбачений угодами про ЄС, був інституційований Єдиним актом. Своєю появою Рада завдячує регулярним зустрічам керівників держав і урядів країн ЄС разом з міністрами закордонних справ, головою Європейсь­кої комісії та одним із його заступників. З цього часу авторитет Ради зростає і вона стає найвищим органом, який визначає політичні орієнтири Союзу. Статус Ради визначено Маастрихт­ськими угодами: «Європейська рада являтиме собою рушійну силу Союзу і відтепер визначатиме пріоритети спільної політики ЄС».

Європейська рада впливає на динамізацію європейського бу­дівництва на найвищому рівні, визначає у загальному вигляді головні напрями економічного й політичного співробітництва у Європі, вирішує спірні питання, яким замало меж звичайної про­цедури Союзу. Це пов'язано з високим рівнем влади, якою голови держав та урядів володіють у своїх країнах.

Комітети ЄС. Економічний і соціальний комітет (ЕСК) має консультативний характер. До його складу входять 222 члени, які розподіляються на три групи: підприємці; трудящі; представники різних інтересів (аграрії, ремісники, комерсанти, особи вільних професій, споживачі тощо).

Комітет представляє ініціативні думки різних прошарків су­спільства та інформаційні доповіді, які після схвалення переда­ються до шституцій Союзу. Він є дуже корисним інструментом конкретного залучення соціопрофесійних кіл до спільного євро­пейського будівництва.

Дедалі важливішу роль відіграє Комітет регіонів, який скла­дається з 33 членів, причому національне представництво ви­значається економічною могутністю краши-учасниці (наприклад, Німеччина — 24 члени, Бельгія — 12, а Данія — 9). Головна мета Комітету — забезпечити представництво регіональних та місцевих спільнот у процесі прийняття рішень ЄС. Це стосується таких пи­тань, як регіональний розвиток, проектування трансєвропейських мереж, структура фондів, освіта, культура та охорона здоров'я.