Лекція № 13 Характеристика адміністративного процесу

ПЛАН

1. Поняття та ознаки адміністративного процесу

2. Структура адміністративного процесу

3. Принципи адміністративного процесу

4. Поняття адміністративно-процесуальних норм

5. Види адміністративно-процесуальних норм

6. Поняття, ознаки та види адміністративно-процесуальних відносин

7. Склад адміністративно-процесуальних відносин

1. Поняття та сутність адміністративного процесу

На сьогоднішній день в адміністративній науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення.

Перший підхід (його ще називають "юрисдикційним") передбачає так зване "вузьке розуміння адміністративного процесу", згідно якого адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес – це провадження в справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу (так званого "управлінського"), його ще називають "широким розумінням адміністративного процесу", адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на то органами. Іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень.

Нарешті, виокремлюється і третій підхід до визначення адміністративного процесу, умовно його можна назвати "судочинським", який походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у даному випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. В рамках даного підходу також існують різні точки зору, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовча діяльність адміністративних органів), або стверджується що адміністративний процес – це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі носить не процесуальний, а процедурний характер (так звані адміністративні процедури).

Враховуючи вищенаведені погляди, слід зазначити, що адміністративний процес - це урегульований правом порядок розгляду і розв'язання адміністративних справ, що реалізується в рамках діяльності органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб'єктів.

Будь-яке явище, зокрема й адміністративний процес, глибоко пізнається тоді, коли поряд із визначенням наводяться його харак­терні риси Це дозволяє певним чином зосередитися на основних особливостях цього явища

Характерні риси адміністративного процесу:

- це - різновид юридичного процесу, який водночас має певні суттєві відмінності від кримінального та цивільного процесів,

- це - різновид управлінської діяльності,

• комплексний характер, що проявляється у розгляді як пози­тивних справ, так і конфліктних питань, у застосуванні адміністра­тивного примусу,

• чітка регламентація адміністративно-процесуальними нор­мами,

• проміжні та кінцеві стадії закріплюються у спеціальних документах,

- широке коло суб'єктів

Специфічними є мета й завдання адміністративного процесу.

Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплано­вані результати, досягнення яких можливе за допомогою відпо­відних засобів і способів. У свою чергу, завдання цього проце­су становлять собою поняття, що відображають необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Таким чином, мета процесу визначає наявність комп­лексу відповідних завдань, розв'язання яких і дозволяє досяг­ти наміченої мети.

Найважливішою метою адміністративного процесу є належ­не, таке, що ґрунтується на суворому додержанні законів, ре­гулювання діяльності всіх суб'єктів процесу на всіх його ста­діях і етапах.

Щодо адміністративного процесу доцільно виділити і його цілі:

— стратегічні;

— тактичні;

— оперативні.

За такої класифікації слід брати до уваги не тільки часову характеристику цілей (перспективні, проміжні тощо). Ці категорії несуть більше смислове навантаження, включаючи в себе також значимість результатів, на досягнення яких вони спрямовані.

До стратегічних цілей адміністративного процесу слід віднести головну його ціль — належне, засноване на суворому дотриманні законів регулювання діяльності суб'єктів процесу в ході здійснення установчих, правотворчих, правозастосовних та контрольних функцій на всіх його рівнях.

Сукупність тактичних цілей адміністративного процесу становлять цілі окремих проваджень, а також стадій цих проваджень.

До оперативних відносять цілі етапів, стадій проваджень, а також окремих процесуальних дій Як і тактичні, ці цілі мають проміжний характер.

Адміністративний процес відрізняється від інших видів юридичної процесуальної діяльності і насамперед від кримінального та цивільного процесів. Відмінності, що існують між ними, чітко виявляють специфіку адміністративного процесу.

Ці відмінності полягають у такому:

по-перше, адміністративний процес реалізується у сфері публічного управління (кримінальний і цивільний - при здійсненні правосуддя). Адміністративний процес є частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки становить врегульовані процесуальними нормами управлінські відносини, та юридичним вираженням управлінської діяльності;

по-друге, адміністративний процес не обмежується діяльністю щодо розгляду спорів і вжиття примусових заходів, а включає також діяльність з реалізації регулятивних норм, діяльність, так би мовити, позитивного, організуючого характеру. Це пояснюється специфікою управління як діяльності в основному творчої, в якій метод примусу є не основним, а допоміжним;

по-третє, адміністративний процес реалізується суб'єктами які: а) належать до різних структур державного апарату, наприклад, до МВС, судів, податкової адміністрації; б) різняться своєю правовою природою, оскільки серед них є як органи держави, так і органи місцевого самоврядування; в) поряд з вирішенням адміністративних справ, вони виконують не менш важливі управлінські функції, наприклад, аналітичну.

2. Структура адміністративного процесу

Найважливішими елементами структури адміністративного процесу є адміністративно-процесуальні провадження, Вони співвідносяться з адміністративним процесом як категорії особливого й загального і входять у його структуру як відособлений елемент. Структура адміністративного процесу - це сукупність окремих проваджень, кожне з яких характеризує певну послі­довність процесуальних дій.

Відокремлення проваджень у рамках адміністративного процесу зумовлено низкою факторів, Насамперед, кожне провадження має свою мету і коло завдань, які розв'язуються для досягнення цієї мети. У свою чергу, функціональний характер адміністративно-процесуальних проваджень дозволяє говорити про наявність певної сукупності таких проваджень, 3 огляду на це можна виділити адміністративно-установчі, адміністративно-правотворчі, адміністративно-правозастосовні й адміністративно-контрольні провадження.

Поділ адміністративного процесу на відповідні процесуальні провадження відбиває об'єктивну потребу суспільного поділу праці і спеціалізації діяльності різного роду суб'єктів, уповноважених здійснювати таку діяльність. При цьому виділення конкретних проваджень у рамках адміністративного процесу пов'язане з необхідністю регулювання певних якісно однорідних суспільних відносин, що формуються в адміністративно - процесуальній сфері і набувають таким чином характеру процесуальних правовідносин.

Класифікація адміністративно-процесуальних проваджень можлива на декількох підставах.

За функціональною ознакою в структурі адміністративно­го процесу можуть бути виділені: а) провадження, що носять установчий характер (провадження по утворенню державних органів, суб'єктів підприємницької діяльності); б) проваджен­ня, що мають правотворчий характер (провадження по відпра­цюванню та прийняттю нормативних актів); в) правоохоронні провадження (провадження в справах про адміністративні пра­вопорушення, провадження по скаргах громадян); г) правонаділяючі провадження (провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень).

Стосовно поділу адміністративних проваджень залежно від характеру врегульованості, то варто зазначити, що звичайні провадження - типові варіанти проваджень, які мають усі скла­дові частини (стадії, етапи, дії), тоді як спрощені провадження характеризуються мінімально необхідною кількістю процесуаль­них елементів.

Залежно від характеру індивідуально-конкретної адміністративної справи можна виділити: а) юрисдикційні провадження; б) провадження неюрисдикційного характеру.

Велика частина проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу, спрямована на регулювання правовідносин позитивного характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядницької діяльності державних органів. Проте порушення вимог правових норм вимагає відповідного реагування з боку держави. Ця обставина зумовлює існування особливого роду правоохоронної діяльності, змістом якої є розгляд справ про правопорушення, правові спори по суті й ухвалення щодо них відповідних рішень. У процесі такої діяльності розв'язується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених або тих, що оспорюються, інтересів, ухвалюється державно-владне рішення про застосування відповідної правової санкції, відновлення порушеного права.

Ця діяльність, яка має назву юрисдикційної, характерна також і для адміністративного процесу. Тому частину проваджень у структурі адміністративного процесу слід охарактеризувати як адміністративно-юрисдикційні. До них належать:

—провадження у справах про адміністративні правопорушення;

—провадження за скаргами громадян;

—дисциплінарне провадження.

До проваджень, що мають неюрисдикційний характер, слід віднести:

— провадження з випрацювання й ухвалення нормативних актів;

— провадження з ухвалення індивідуальних актів управління;

— провадження за пропозиціями і заявами громадян;

• провадження із застосування адміністративно-попереджувальних заходів;

• провадження із застосування запобіжних заходів;

— реєстраційно-дозвільне провадження;

— установче провадження;

— провадження з реалізації контрольно-наглядових повноважень;

— виконавче провадження;

— провадження з приватизації державного і громадського майна;

— провадження у земельних, екологічних, фінансово-бюджетних, податкових і інших справах;

— діловодство.

Отже, у структурі окремих адміністративно-процесуальних проваджень, адміністративного процесу загалом можна виділити відносно відмежовану, виділену в часі й логічно пов'язану сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення визначених цілей і розв'язання відповідних завдань, яка функціонально погоджується з ними, відрізняється колом суб'єктів і закріплюється у відповідних процесуальних актах. Цю сукупність процесуальних дій визначимо як процесуальну стадію.

Щодо адміністративного процесу можна виділити такі його стадії:

1) стадія аналізу ситуації, в ході якої збирається і фіксується інформація про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, ухвалюється рішення про необхідність такого руху. Цю стадію можна також назвати стадією порушення адміністративної справи;

2) стадія ухвалення рішення в справі, в ході якої: а) дається юридична оцінка зібраної інформації; б) повно й усебічно досліджуються матеріали справи з метою встановлення об'єктивної істини, ухвалюється конкретне рішення;

3) стадія оскарження або опротестування рішення в справі (ця стадія має факультативний характер);

4) стадія виконання ухваленого рішення, в ході якої одержує логічне завершення вся діяльність щодо адміністративної справи (варто підкреслити важливість цієї стадії, оскільки без неї все провадження в справі практично втрачає сенс, стає пустою формальністю). При характеристиці стадій адміністративно-процесуальної діяльності варто розглядати їх з точки зору реалізації в них суб'єктивних прав і обов'язків усіх його суб'єктів, і особливо громадян.

За цією ознакою виділяються:

а) права й обов'язки, реалізовані у зв’язку з порушенням адміністративної справи;

б) права й обов'язки, пов'язані зі здійсненням визначених процесуальних дій у ході розгляду справи:

в) право й обов'язок досліджувати й оцінювати фактичні обставини справи, тобто встановлювати об'єктивну істину;

г) право й обов'язок ухвалювати конкретне рішення щодо адміністративної справи;

д) права й обов'язки щодо оскарження (перегляду) ухваленого

в справі рішення;

е) права й обов'язки щодо виконання рішення.

Процесуальні етапи - сукупність дій, необхідних для досягнення внутрішньостадійної проміжної мети. Наприклад, на стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення мають місце такі процесуальні етапи, як підготовка справи до роз­гляду, аналіз фактичних матеріалів, оцінювання доказів тощо.

Процесуальні дії - це конкретні дії, спрямовані на забезпечення провадження в адміністративній справі. Прикладами процесуальних дій можуть бути: а) у сфері адміністративного судочинства (судовий розгляд справи) - роз'яснення особам, які беруть участь в адміністративній справі, їхніх прав та обов'язків; б) у сфері нормотворчого провадження (законопроектна діяльність Кабінету Міністрів України) - візування Прем'єр-міністром України проекту закону України, що попередньо був схвалений Кабіне­том Міністрів України.

Отож, структуру адміністративного процесу складають окремі провадження, які, своєю чергою, складаються зі стадій адміністра­тивних проваджень, процесуальних етапів і процесуальних дій