§ 10. Система административного права

Сформировавшаяся в советские годы доктрина административного права предполагала разделение административно-правовых норм на Общую и Особенную части. Общая часть включала нормы, регулирующие административную деятельность с учетом категорий теории управления. Классической для советских учебников стала следующая структура: общие вопросы (понятие и социальная природа государственного управления), участники административных отношений, формы и методы осуществления государственного управления, законность и дисциплина в управлении. Под формами понимались средства реализации властных полномочий, а под методами – характер управляющего воздействия (методы убеждения и принуждения как способы обеспечения исполнения административных предписаний). Особенная часть включала нормы, регулирующие деятельность государственной администрации в различных сферах: административно-политической (внутренние дела, оборона, безопасность, юстиция), социальной (здравоохранение, образование, культура, социальная защита) и экономической (отрасли народного хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, торговля, финансы).

Подобная система административного права в настоящее время требует пересмотра.

Во-первых, с точки зрения разделения административного права на Общую и Особенную части сложно разграничить общие правила и нормы административного права, устанавливающие условия и пределы осуществления государственной власти и те нормы, которые устанавливаются в процессе реализации властных полномочий в нормативных актах управления. О нормах Особенной части справедливо скорее говорить как о системе государственного регулирования в различных областях, тогда как нормы Общей части устанавливают принципы и порядок осуществление властных полномочий независимо от сферы, в которой они реализуются. Кроме того, увеличение объема и усложнение общественных отношений государственного управления влечет рост объема нормативно-правового регулирования. Наконец, регулирование отношений в отдельных сферах редко ограничивается установлением только административно-правовых норм. Чаще регулирование носит комплексный характер, включая нормы гражданского, финансового и иных отраслей права. Таким образом, в настоящее время правильнее ставить вопрос о необходимости изучении спортивного, образовательного, транспортного, медицинского права, нежели вычленять из этих областей административно-правовые нормы и объединять их в Особенную часть административного права. Изучение же административного права необходимо ограничить вопросами Общей части.

Во-вторых, требует пересмотра и структура Общей части. Следует отказаться от управленческого подхода и в анализе административных правоотношений опираться исключительно на их правовые свойства. Необходимо отказаться от включения в предмет изучения административного права вопросов организации государственного управления, среди форм деятельности государственной администрации следует выбрать исключительно формы, имеющие правовое значение, а виды деятельности государственных органов следует различать в зависимости от особенностей их правового регулирования.

Попытка реализовать этот подход представлена в настоящем учебно-методическом комплексе, где будут представлены следующие разделы административного права:

• теория административных правоотношений, особенности административно-правового регулирования,

• понятие и особенности правового положения субъектов административных правоотношений,

• общая характеристика отношений в системе государственных органов – система и структура органов исполнительной власти,

• учение об административном действии (юридических формах деятельности государственных органов),

• правила административного процесса,

• виды деятельности органов исполнительной власти: деятельность, при осуществлении которой государство не затрагивает права граждан и деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы («принудительная» деятельность государственных органов, в том числе контрольно-надзорная, разрешительная и регистрационная деятельность, прямое административное принуждение и административная ответственность),

• контроль за деятельностью самих государственных органов – обеспечение законности в их деятельности, административные жалобы и административная юстиция.