Тема 6. Теоретические и методологические подходы к оценке эффективности аграрной политики

1 Методы количественной оценки уровня государственной поддержки агропродовольственного сектора.

2. Оценка конкурентной аграрной политики.

1. Методы количественной оценки уровни государственной поддержки агропродовольственного сектора

Известно насколько разнообразны методы, применяемые различными государствами для регулирования агропродовольственного сектора. Одни из них требуют бюджетных затрат, другие осуществляются только административными мерами; одни меры финансируются за счет налогоплательщиков, другие - за счет покупателей; одни меры ведут к искажению рыночных цен на агропродовольственную продукцию, другие - нет; одни влияют на конъюнктуру мирового рынка, другие - нет.

Также очевидно, что некоторые страны проводят весьма либеральную агропродовольственную политику, оказывая производителям минимальную поддержку, как, например, рассмотренная нами Новая Зеландия. Другие страны характеризуются очень высоким уровнем протекционизма, как Япония. Национальная агропродовольственная политика меняется со временем под воздействием внутренних и внешних факторов.

Как при всем многообразии методов и подходов определять уровень реально оказываемой поддержки, проводить межстрановые сравнен» или динамический анализ политики в рамках одной страны? Например, как количественно оценить изменение уровня поддержки сельского хозяйства в России за время проведения экономических реформ - увеличился он за это время или снизился?

Не менее важны и международные сопоставления: страна с высоки! уровнем поддержки цен для своих производителей фактически закрывает свой внутренний рынок для других стран, а при определенны обстоятельствах и проводит демпинг на мировых рынках, реализуя свою продукцию по более низким цепам.

Чем же можно измерять уровень поддержки агропродовольственного сектора внутри страны? Иногда предлагают оценивать поддержку уровнем расходов на этот сектор. Казалось бы, рациональный подход - чем больше государство тратит на свое сельское хозяйство, тем больше уровней его поддержки в стране. Но, изучив отдельные методы аграрной политики, мы уже можем сказать, что это не так. Предположим крайний случай: страна совершенно не производит никаких выплат субъектам продовольственного сектора, но вводит высокие импортные тарифы на все ввозимое в страну продовольствие.

Такая политика неизбежно увеличивает цены на продукты питания и основные сельскохозяйственные продукты на внутренних рынках, Бюджет не только не платит за такую политику, но еще и получает дополнительный доход за счет ввозных пошлин. Фермеры получают дополнительные доходы из-за возросших цен, которые оплачивает внутренний потребитель.

Противоположный пример, когда высокий уровень бюджетных расходов на сельское хозяйство не означает реальной помощи производителям. Например, государство выплачивает производственные субсидии производителям определенной продукции и тратит на эти программы значительные суммы из своего бюджета. Одновременно вводится запрет (или ограничения) на вывоз этой продукции из страны.

В результате при высоких бюджетных затратах на поддержку сельского хозяйства цены могут упасть даже ниже равновесного уровня, что будет означать ухудшение финансового положения производителей. Иными словами, общая сумма расходов на агронродовольственную политику в национальном бюджете не может служить количественной характеристикой уровня поддержки сектора.

Аграрно-экономическая наука и практика уже давно решают данную проблему, разработан целый ряд показателей, позволяющих с той или иной степенью точности оценивать уровень государственного регулирования агропродовольственного сектора. В данном параграфе мы рассмотрим некоторые из них, имеющие наиболее широкое распространение и мировой практике.

Все меры уровня государственной поддержки гак или иначе основаны на сопоставлении внутренних и мировых цен на агропродовольственные товары. При этом исходят из того, что мировые цены в той ил иной мере являются наиболее близкими к равновесным ценам и отражают альтернативные издержки для сельскохозяйственных производителей и потребителей.

В таком случае ценовое искажение, т.е. вызванное государственной политикой отклонение внутренних цен от равновесных, является определенной количественной оценкой государственной политики.

При этом государственное вмешательство может иметь как позитивное, так и негативное воздействие. Если государственное вмешательство ведет к тому, что внутренние сельскохозяйственные цепы выше мировых, то, очевидно, существует субсидирование аграрного сектора, т.е. позитивное отклонение от равновесных цен. Если внутренние цепы ниже мировых, то говорят о налогообложении сельского хозяйства, т.е. негативном отклонении от равновесных цен. При этом нужно понимав, что в данном случае налогообложение, не подразумевает реальные государственные налоги (прямые или косвенные) на аграрное производство, хотя такие налоги, вообще говоря, также могут привести к негативному отклонению цен от равновесного состояния.

Сравнение мировых цен с внутренними ставит вопрос обменного курса, так как мировые цены должны быть переведены в национальную валюту. Вопрос валютного курса является одним из центральных при определении уровня государственной поддержки агропродовольственного сектора. Действительно, курсы валют, как и цены, в реальной жизни не всегда находятся на равновесном уровне: завышенный курс национальной валюты ведет к более высокой количественной оценки уровня государственной поддержки агропродовольственного сектора и, наоборот, заниженный курс обусловливает более низкую оценку уровня поддержки.

Также неоднозначно стоит и вопрос уровня мировых цен. Мировая цена, выраженная в национальной валюте при определенном валютном курсе, называется приграничной пеной. Однако при выборе для сопоставления мировой цены возникает несколько проблем. Во-первых, мировая иена подвержена сильным колебаниям, поэтом) необходимо очистить ее от краткосрочных изменении. Во-вторых, необходимо принять во внимание, в каком именно аспекте мировая торговля влияет на внутреннее агропродовольственное производство. Для того чтобы импортная цена стала действительно мерилом альтернативных издержек при установлении уровня ценовых искажений, нужно определить, откуда реально осуществляется ввоз.

Например, Россия в настоящее время ввозит мясопродукты преимущественно из ЕС. Если государство принимает решение о защите своего рынка от ввоза, то разумно сравнивать цену, установившуюся на внутреннем рынке мясопродуктов после введения протекционистских мер, с импортными ценами именно из ЕС, а не из других регионов мира.

Если же страна в основном экспортирует какую-либо продукцию, то имеет смысл в качестве мерила альтернативных издержек брать экспортную цену. Более того, есть товары, которые принципиально не являются субъектом внешней торговли: для каждой страны они могут быть свои, например, в силу географических обстоятельств, но есть и довольно универсальные в этом смысле продукты (например, жидкое молоко). В этом случае за базу для сравнения берут вообще не мировые цены, а так называемые теневые цены, т.е. цены, в условиях искажения цен отражающие реальные общественные издержки.

Приграничная цена в чистом виде также не может быть использована для прямого сопоставления. Импортные приграничные цены обычно даются в статистике как цены СИФ (включая страховку и фрахт). Однако на внутреннем рынке импортированные продукты встречаются с продуктами отечественного производства уже по иным ценам, включающим и доставку от границы до рынка и прочие издержки. В то же время отечественная сельскохозяйственная продукция продается на рынке также не по закупочной цене, а с учетом затрат на переработку, маркетинг и транспортировку до рынка.

Номинальный коэффициент защиты

Наиболее простой показатель оценки субсидий или налогообложении сельского хозяйства - номинальный коэффициент защиты (НКЗ).

НКЗ =

где P_i^d - внутренняя цена на продукт i, P_i^r - справочная цена на продут i.

То же соотношение может быть выражено и другим показателем - номинальной нормой защиты (НИЗ):

НКЗ = = (НКЗ – 1)х100%

Очевидно, что при НКЗ > 1 сельскохозяйственные производители получают более высокую цену, чем если бы государственного вмешательства на рынках не было, т.е. производители субсидируются. В тоже время потребители продукции вынуждены платить более высокую цену, чем в отсутствие государственной интервенции, т.е. имеет место налогообложение потребителей.

Наоборот, при НКЗ < 1 сельское хозяйство облагается налогом, в то время как потребители получают субсидию. НКЗ = 1 характеризует нейтральную государственную политику. Чем более НКЗ отличается от единицы, тем больше воздействие государственной политики на рынок конкретного продукта.

Средневзвешенное значение отдельных НКЗ, - даст нормативный коэффициент зашиты всего агропродовольственного сектора. Такие НКЗ могут быть использованы для сравнения политики государства, но отношению к сельскому хозяйству и промышленности. Например, если НКЗ для промышленности превосходит единицу, а для сельского хозяйства - меньше единицы, то ясно, что в своей политике правительство отдает приоритет в пользу промышленности, тогда как из аграрного сектора средства изымаются.

Также НКЗ можно использовать для интернациональных сопоставлений. Так, в странах ОЭСР НКЗ варьируют между 1,2 и 2, а в большинстве развивающихся стран этот коэффициент не достигает единицы.

Номинальная норма защиты (ННЗ) измеряется в процентах и может быть как положительной, так и отрицательной. Отрицательные ННЗ означают налогообложение, а положительные - субсидирование аграрного сектора.

Эффективный коэффициент защиты

Как мы уже говорили, государственная агропродовольственная политика может быть направлена на изменение цен не только собственно на агропродонольственную продукцию, но и на ресурсы для аграрного производства. Если НКЗ может быть измерен на любом уровне продовольственной цепи: для сельскохозяйственной продукции, для продукта первичной переработки, на уровне готового продукта питания, то оценка, учитывающая влияние на цены ресурсов, должна измеряться исключительно на уровне фермы, сельскохозяйственного производства. Такой оценкой является эффективный коэффициент защиты (ЭКЗ):

ЭКЗ = , (3)

где a_ij-удельные затраты ресурса на единицу продукта i;

P_i^d и P_j^r- внутренняя и справочная цены на ресурса j;

V_i^dи V_i^r-добавленная стоимость во внутренней и справочной цене на продукт i.

Аналогично ННЗ можно рассчитать и эффективную норму защиты (ЭНЗ).

ЭКЗ = * 100% = (ЭКЗ - 1) * 100%_> (4)

ЭКЗ > 1 означает позитивное воздействие государственной политики на аграрный сектор и то, что производители потенциально (не обязательно эта потенциальная возможность па практике реализуется) получают более высокую отдачу на свои ресурсы, чем при отсутствии государственного регулирования, и тем самым субсидируются. При ЭКЗ < 1 сельскохозяйственные производители теряют в результате государственного регулирования: при внутренних ценах на ресурсы и продукцию на уровне справочных цен их возврат на затраченные ресурсы мог бы быть выше.

В отличие от НКЗ эффективный коэффициент защиты может быть и отрицательным. Чисто алгебраически это означает, что добавленная стоимость либо по внутренней пене, либо в справочной отрицательна. Если отрицательна V^d, то аграрное производство внутри страны невыгодно затраты на ресурсы превышают выручку от реализации продукции. Если отрицательна V^r, то государство несет убыток в своей внешней торговле: закупаемые ресурсы аграрного производства стоят больше, чем производимый внутри страны продукт. Отмстим, что если V^d и V^r отрицательны, то ЭКЗ будет иметь положительное значение.

Используя ЭКЗ для сравнения по отдельным продуктам, можно проанализировать, как, кроме всего прочего, более эффективные в производстве продукты субсидируются и тем самым стимулируются к производству, в то время как менее эффективные в равновесных условиях продукты подвержены негативному воздействию политики и тем самым дестимулируются к производству.

При расчетах ЭКЗ и ЭНЗ возникают две дополнительные проблемы-амортизация ресурсов в ходе аграрного производства и взаимозаменяемость ресурсов. Учет этих двух обстоятельств значительно усложняя определение эффективной защиты, например, требуя расчетов эластичности замещения ресурсов. НКЗ и ЭКЗ будут достаточно сильно коррелированы при соблюдении одного из следующих трех условий:

- импортируемые ресурсы составляют незначительную долю в стоимости аграрной продукции;

- государственное регулирование одинаково влияет как на цены на аграрную продукцию, так и на цены на ресурсы;

- государство не регулирует цены на ресурсы.

Если вышеперечисленные условия не соблюдаются, то НКЗ и ЭКЗ могут показывать довольно различные уровни поддержки сельского хозяйства, вплоть до того, что первый может указывать на негативную поддержку, а второй - на позитивную. Этот вариант возможен, копи государственная поддержка направлена преимущественно на дотирование используемых средств производства.

Вообще говоря, ЭКЗ более точно определяет уровень государственного вмешательства в агропродовольственный сектор, чем НКЗ. Однако расчет ЭКЗ требует значительно большому объема информации и сложных вычислений, неточность собираемых данных и необходимая аппроксимация могут привести к неточности полученной оценки. Поэтому в реальном анализе обычно используются оба показателя.

Эффективный коэффициент субсидирования

Эффективный коэффициент субсидирования (ЭКС) является дальнейшем развитием ЭКЗ путем явного учета при расчетах прямых дотаций и налогов, применяемых по отношению к основным факторам производства – земле и капиталу. Например, как мы уже знаем, на сельскохозяйственные земли могут вводиться льготные налоги или государство может предоставлять льготный кредит сельскому хозяйству. ЭКС рассчитывается следующим образом:

ЭКС_i = , (5)

Где V^d и V^r – добавленная стоимость соответственно во внутренней и во внешней ценах; – чистая субсидия (налог) на землю и капитал.

ЭКС рассчитывают для отдельного продукта i, однако дотации или налоги на землю обычно вводятся не на единицу продукции, а на единицу площади, а кредитные субсидии устанавливаются на единицу заемных средств. В этой связи встает проблема пересчета данных субсидий на единицу продукции, что, безусловно, с одной стороны, усложняет расчет, с другой – уменьшает точность оценки.

Вторая проблема расчета ЭКС – определение уровня субсидии или налогов на факторы производства. Проще определить эти показатели, если они вводятся не для всего сектора, а для отдельных культур, например, если введены льготны по уплате земельного налога для производства риса, но не введены для производства хлопка. В этом случае ЭКС по рису можно определять как разницу между земельным налогом на рисовые и хлопковые плантации. Аналогично можно поступить и с введением дополнительного налога. Кредитная субсидия, предоставленная всему аграрному сектору, может оцениваться по сравнению с кредитными условиями в других, не регулируемых государством, секторах экономики.

Эквиваленты субсидий сельхозпроизводителям и потребителям

Наиболее комплексными показателями прямых и косвенных субсидий и налогов в агронродовольственном секторе являются эквиваленты субсидий сельхозпроизводителям (ЭСС) и потребителям (ЭСП).

ЭСС измеряет все виды денежных поступлений (трансфертов) сельскохозяйственным производителям в результате государственной агропродовольственной политики - трансферты от покупателей продовольствия (в результате ценовой поддержки на внутренних рынках и соответственно более высоких цен на сельскохозяйственную продукцию) и от налогоплательщиков (в результате прямых расходов из бюджета) Принципиальная формула расчета ЭСС следующая;

ЭСС_i = (P_fi^d – P_i^r) +(S_i – T_i), (6)

где P_fi^d - внутренняя закупочная (на уровне фермы) цена на продукт i;

S_i, и T_i, - соответственно прямые субсидии и налоги, относящиеся к продукту i;

Р_i^r - как и прежде, справочная цена.

В ЭСС присутствуют фактически два вида слагаемых: (P^d – Р^r) и (S + Т). Первое слагаемое часто называется ценовой разницей (price gap), оно отражает неявные (имплицитные) чистые субсидии (+) или налоги (-), фактически получаемые или уплачиваемые производителем из-за тога, что внутренние цены отличаются от равновесных (справочных). Второе слагаемое представляет собой чистую дотацию (+), т.е. денежный трансферт, получаемый производителем продукта i в прямой (эксплицитной) форме, или чистый налог (-), т.е. денежный платеж, осуществляемый производителем продукта j также в прямой (эксплицитной) форме.

Приведенную форму ЭСС называют также удельным ЭСС (так как он рассчитан на единицу продукции). Средневзвешенная сумма удельных ЭСС для индивидуальных продуктов (весами служат объемы производства или реализации каждого вида продукции) называется валовым ЭСС.

При расчете валового ЭСС возникает проблема кормов. Основу часть кормов для животноводства производится в самом сельском хозяйстве. Их производство также может быть субсидировано (или обложено налогом) в явном или неявном виде. Чтобы избежать повторного учета этих дотаций (налогов) при расчете удельных ЭСС для животноводства, кормовые чистые субсидии исключаются. Валовой ЭСС с исключенными кормовыми субсидиями называется чистым ЭСС.

Наконец, ЭСС может быть рассчитан в процентом виде:

ЭСС_i = , (7)

где Q_i -объем производства (реализации) продукта i;

ЭСС- валовой или чистый ЭСС.

При расчетах ЭСС в рассмотрение включаются следующие виды мер государственной агропродовольственной политики:

- все меры, влияющие на цены производителей и потребителей, такие, как поддержка цен и внешнеторговое регулирование (поддержка рыночных цен). Например, минимальные гарантированные цены, разностные платежи, производственные квоты и ограничения на использование земель или импортные тарифы и квоты, экспортные субсидии и тарифы;

- все прямые выплаты (налоги) сельскохозяйственным производителям, не ведущие к изменению потребительских цен (прямые выплаты). Например, компенсационные платежи в ходе реформы ЕАП или налоги на производство;

- меры, снижающие производственные издержки, включая субсидии на ресурсы и основные факторы производства (снижение производственных издержек). Например, льготный кредит или субсидии на покупку удобрений, субсидирование страхования или транспортировки;

- меры, ведущие к снижению издержек в сельском хозяйстве в долгосрочном аспекте, но напрямую не выплачиваемые производителям (общие услуги). Например, развитие сельской инфраструктуры или системы рыночной информации, поддержка аграрных исследований;

- все прочие меры неявной поддержки сельского хозяйства, основными элементами которой являются региональные меры поддержки и налоговые льготы.

Симметрично к ЭСС рассчитывается и эквивалент субсидий потребителям (ЭСП), показывающий влияние агропродовольственной политики на потребителей продовольствия. Принципиальная формула для удельного ЭСП имеет следующий вид:

ЭСП_i = (Р_ri^d – Р_i^r) + S_i , (8)

где P_ri^d- внутренняя розничная иена на продукт i;

Р_i^r - справочная иена;

S_i - косвенная бюджетная дотация потребителям продукта i в результате агропродовольственной политики государства. Гак же как и в случае с ЭСС, рассчитываются валовой ЭСП и процентный ЭСП. Алгебраическая формула последнего такова:

ЭСП_i = (9)

где Q_i - объем потребления продукта i.

При расчетах ЭСП принимают во внимание два вида мер агропродовольственной политики:

- трансферты от потребителей продовольствия сельскохозяйственным производителям в результате агропродовольственной политики (рыночные трансферты), например, минимальные гарантированные цены;

- бюджетные выплаты потребителям в результате агропродовольственной политики (прочие трансферты), например, программа бесплатного молока в школах.

Нетрудно видеть, что и ЭСС и ЭСП могут быть положительными и отрицательными. Положительные эквиваленты означают позитивную поддержку, т.е. субсидирование производителей или потребителей, отрицательный эквивалент-свидетельство негативной поддержки, т.е. налогообложения. Более того, позитивные ЭСС часто сопровождаются негативными ЭСП, и наоборот, так как поддержка сельскохозяйственных производителей в значительной мере осуществляется за счет потребителей а дотирование потребителей продуктов питания становится ор нем для сельскохозяйственных производителей. Вес меры поддержку рыночных цен, нацеленные на превышение внутренних закупочных цен над мировыми, ведут к росту потребительских цен и, следовательно, к косвенному налогообложению потребителей.

Так, мы уже уяснили выше, что широко применяемый механизм минимальных гарантированных иен осуществляется главным образом за счет потребителей продовольствия. Бели это основная мера национальной агропродовольственной политики, то ЭСС для такой страны при прочих равных условиях будут позитивными, а ЭСП- отрицательными.

В качестве противоположного примера можно привести широко распространенный в первые годы реформ в России опыт регионального регулирования продовольственных цен. Многие региональные власти административным путем занижали закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию (продовольственное зерно, молоко) с целью удержать на низком уровне цены на базовые продукты питания в городах.

Удельные ЭСП в этих случаях были положительными по регулируемым таким образом продуктам, тогда как удельные ЭСС для соответствующих сельскохозяйственных продуктов были отрицательными, конечно же, при прочих равных условиях.

Прямые выплаты сельскохозяйственным производителям фактически увеличивают поступления на единицу продукции, т.е. для производителей эффективные цены их продукции увеличиваются. При этом потребительские цены не возрастают. В этом смысле рост ЭСС не связан с сокращением ЭСП.

В отличие от предыдущих показателей уровня государственной поддержки методология ЭСС/ЭСП (в мировой литературе она называется по английской аббревиатуре PSE/CSE) применяется официальными международными организациями для оценки и сопоставления национальных агропродовольственных политик. Впервые эта методология была разработана американским экономистом Т.Е. Джозлингом в середине 1970-х гг. (в рамках ФАО).

Далее она развивалась в разных направлениях в ОЭСР и Министерстве сельского хозяйства США. Для ОЭСР эти показателя сегодня приняты как основные количественные характеристики агропродовольственной политики стран-членов.