Глава 6

РОЛЬ МВФ В СОЗДАНИИ АРХИТЕКТУРЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ

Финансовый кризис конца 90-х годов, охвативший многие стра­ны Европы, Азии и Латинской Америки, оказался самым глубоким за последние 50 лет по оценке Международного валютного фонда. Он вызвал серьезную обеспокоенность в мировом банковско-финан- совом сообществе, подтвердив необходимость укрепления архитекту­ры международной валютной и финансовой системы, что позволило бы предотвратить в будущем наступление подобных потрясений.

Глобальный финансовый кризис 1997—1999 гг. в настоящее вре­мя можно уже считать историей, но именно он дал толчок к реформи­рованию международной валютно-финансовой системы и продолжа­ет определять современные тенденции ее развития; именно поэтому он был выбран в качестве примера.

Мировой финансовый кризис 1997—1999 гг. стал серьезным испы­танием для МВФ. Многие ведущие экономисты и политики упрекали Фонд в том, что он не смог своевременно предвидеть развитие кризис­ных процессов на мировом финансовом рынке и выявить хрупкость банковских систем ряда стран.

Центральный банк Швеции (Sveriges Riksbank) опубликовал в этой связи отчет, в котором содержалась оценка эффективности про­гнозов отдельных аналитических организаций. При этом учитывались прогнозы как ведущих национальных и международных аналитиков, так и малоизвестных организаций. По данным этого исследования, МВФ бы признан «одним из худших аналитиков в мире»¹.

David Такс. Ranking The Economic Forecasters. Forbs/01/17/02 //http:// www.forbs.com/2002/01/17/0117simons_print.html

1

Следует отметить, что кризис оказался менее длительным, а спад экономической активности — менее глубоким, чем предполагали веду­щие аналитики. Это обстоятельство можно считать признаком того, что современные финансовые рынки обладают способностью к само­коррекции, а глобальная капиталистическая система в ее современном состоянии вполне устойчива, несмотря на жесткую критику. Распро­страненным является мнение, что причины кризиса кроются в про­блемах пораженных им стран, а не в мировой финансовой системе.

Многие проблемы, существовавшие в докризисный период, были успешно решены, однако на их место пришли новые. Так, в период кризиса вмешательство МВФ было направлено на спасение междуна­родных кредиторов от банкротства, что в свою очередь привело к воз­никновению признаваемой многими проблемы морального риска (moral hazard). После кризиса акцент переместился на ужесточение отношения к частному сектору, т.е. предполагается, что кредиторы так­же должны нести свою долю риска при осуществлении «спасательных операций». Такая политика может обеспечить решение проблемы морального риска и предотвратить бум избыточного кредитования. В то же время не предпринимаются меры для решения проблемы нарас­тающей неадекватности притока капитала в периферийные страны. В целом глобальная финансовая система стала менее надежной, поскольку значительно пострадали авторитет и репутация МВФ.

В период кризиса было много предложений относительно созда­ния новой глобальной финансовой архитектуры и заявлений о необхо­димости заключения нового Бреттон-Вудского соглашения. Историче­ски финансовые кризисы всегда приводили к усилению регулирования. (Примером в данном случае может служить институт центральных бан­ков.) Поскольку финансовые рынки приобрели глобальный характер, то необходимо усиление регулирования на международном уровне. Но кризис 1997—1999 гг. привел к ослаблению регулирования. Это мож­но объяснить тем, что он затронул страны периферии, а не центра.

В настоящее время осуществляются реформы достаточно огра­ниченного характера. В целом они направлены на решение структур­ных проблем в странах-должниках и сокращение объемов рискован­ного кредитования. Безусловно, недостатки национальных банковских систем явились главным фактором, определившим масштабы эконо­мического краха, вызванного кризисом. Но и глобальную финансовую архитектуру нельзя считать полностью непричастной к этому.

Анализируя деятельность МВФ до наступления мирового кри­зиса и в период его, экономисты выделяют две главные проблемы.

1

Первая связана с асимметрией между мероприятиями по предотвра­щению кризиса и по борьбе с ним; а вторая — с асимметрией в отноше­ниях с кредиторами и должниками. Оба вида асимметрии являются неотъемлемой частью самой системы, и поэтому руководство МВФ не может в полной мере нести за них реальной ответственности. Однако за ошибки в области экономической политики Фонда ответственность полностью ложится на его руководство. МВФ настаивал на сокраще­нии государственных расходов, в то время как причины кризиса лежа­ли в частном секторе; он недооценил масштабы возможного распро­странения кризиса; в отношениях с Индонезией Фонд спровоцировал массовое изъятие банковских вкладов, настояв на банкротстве ряда банков без создания схемы страхования депозитов.

В самом начале развития кризиса наиболее полно проявились оба рассмотренных ранее вида асимметрии в деятельности МВФ. Именно ими можно объяснить неудачи в реализации политики МВФ в странах Азии. Таиланд, Индонезия и Южная Корея страдали от про­блем структурного характера: компании частного сектора привлек­ли слишком много иностранных кредитных ресурсов без соответ­ствующего хеджирования, их капитал оказался недостаточным по срав­нению с заемными средствами. Девальвации привели к росту соотношения иностранных кредитов и собственного капитала. Высо­кие процентные ставки и падение внутреннего спроса (в соответст­вии с рекомендациями МВФ) способствовали росту долгового бре­мени, поставив под вопрос платежеспособность должников. Предо­ставление кредитов МВФ не изменило положения. В такой ситуации, по мнению ряда экономистов, была необходима конверсия долга в акционерный капитал, но введение моратория на погашение долгов и осуществление конверсионной схемы затронули бы интересы меж­дународных банков и владельцев облигаций. Именно по этой причине МВФ не пошел на такие меры. Применение же Фондом традицион­ных мер привело к обычному результату — спаду в экономике стран- должников.

Снижение деловой активности не остановило падение курса национальных валют, поскольку задолженность стран еще больше воз­росла. Должники стремились погасить свои валютные обязательства, а международные кредиторы пытались репатриировать активы. Сни­жение курсов валют приносило инвесторам огромные убытки.

Затем разразился кризис в России, где признание проблем мораль­ного риска не позволило осуществить мероприятия по спасению инвесторов.

2

На пике бразильского кризиса проблема морального риска выш­ла на первый план. Правительство Бразилии сопротивлялось оказы­ваемому давлению, предполагая, что в результате выполнения реко­мендаций МВФ пострадает кредитный рейтинг страны. Промедление позволило банкирам сократить свои кредитные линии или занять про­тив них краткосрочные позиции, играя на понижение. Это еще более усугубило кризис.

К этому времени МВФ изменил позицию на 180°: вместо оказа­ния помощи странам, пострадавшим от кризиса, его официальной поли­тикой стало ужесточение отношения к странам-должникам.

Требования, предъявляемые МВФ к странам-должникам, обыч­но предусматривают сокращение бюджетного дефицита и повышение процентных ставок. Результатом этих мер является экономический спад в странах-должниках, способствующий ограничению импорта и стимулированию экспорта. Активное сальдо торгового баланса при этом позволяет должнику обслуживать и погашать свои долговые обя­зательства. В критический момент возможно оказание давления на кре­диторов с целью добиться пролонгации предоставленных кредитов. Но при этом должно сохраняться впечатление добровольности креди­тования, с тем чтобы балансы банков не оказались чрезмерно ослаб­ленными. Когда положение стабилизируется, может быть достигнуто более долгосрочное урегулирование задолженности.

Такой подход возлагает все издержки на страны-должники. Их принуждают обслуживать свои долговые обязательства в пределах всех имеющихся финансовых ресурсов. Убытки кредиторов в этом случае оказываются значительно меньше тех, которые возникли бы без вмешательства МВФ. Владельцы облигаций менее чувствительны к давлению со стороны банковского надзора, чем коммерческие бан­ки, так что переход от прямого кредитования к выпуску облигаций суще­ственно укрепил позиции кредиторов по сравнению с должниками.

Это можно проследить на примере мексиканского кризиса 1994 г. В ходе кризиса владельцы мексиканских казначейских облигаций (tesobonos) сохранили свои средства, хотя доходность тесобонов в момент их приобретения свидетельствовала о высоком уровне рис­ка. Когда Мексика оказалась не в состоянии погашать долг, последо­вало вмешательство Федерального казначейства США и МВФ, в результате чего инвесторы не потеряли своих средств, а все издерж­ки понесли мексиканские налогоплательщики.

Этим определялись ожидания инвесторов в отношении России. Банки, брокеры и хеджинговые фонды продолжали покупать россий­

2

ские ГКО даже тогда, когда ухудшение ситуации стало очевидным. Расчет был сделан на то, что Россия — слишком большая страна, что­бы ее банкротство могло быть допущено. Инвесторы рассчитывали на вмешательство международных финансовых институтов, направ­ленное на спасение положения. В результате возникло мощное поли­тическое давление против оказания помощи инвесторам, участвовав­шим в спекулятивных операциях в расчете на то, что вмешательство МВФ избавит их от убытков. Это обстоятельство обусловило практи­чески полное бессилие финансовых институтов в предотвращении дефолта России².

Таковы наиболее важные изменения, произошедшие в глобаль­ной финансовой архитектуре в результате кризиса 1997—1999 гг.

Последним и на сегодняшний день еще не закончившимся явля­ется кризис в Аргентине. Аргентинский экономический и финансовый кризис, разразившийся в конце 2001 — начале 2002 г., спровоцировал резкую критику в адрес МВФ. Правительство этой страны обвиняет руководство Фонда в нежелании помочь стране. Политические лидеры Аргентины и, в частности, президент Эдуардо Дуальде заявляли о воз­можности распространения кризиса за пределы страны в том случае, если Фонд не предоставит Буэнос-Айресу новую помощь.

Представители руководства МВФ, участвовавшие в переговорах с Аргентиной, заняли чрезвычайно жесткую позицию, настаивая на том, что главным условием предоставления новой помощи является про­ведение руководством страны целого ряда экономических и финансо­вых реформ. По мнению критиков Международного валютного фон­да, эти требования являются чрезмерно завышенными и ужесточаются по мере их выполнения страной.

Основным критиком выступает бывший главный экономист Все­мирного банка, лауреат Нобелевской премии Джозеф Штиглиц. Он заявляет, что МВФ «является верной марионеткой Вашингтона и Уолл-Стрит, и предписываемая им политика полностью не соответ­ствует потребностям стран, оказавшихся в кризисной ситуации»³. МВФ, в свою очередь, резко опроверг эти утверждения, заявив, что в данной ситуации были приняты все необходимые меры.

International Monetary Fund. Russian Federation. Staff Report for the 2001//Article IV Consultation and Post-Program Monitoring Discussions.— February 15,2002 //http:// www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2002/cr0274.pdf.

Calling the Wrong Shots?//From The Economist Global Agenda.- Jul 9th 2000 // http//www.economist.com/agenda/2002.

3

Кризис в Аргентине был необычайно тяжелым. Главный эконо­мист МВФ Кеннет Рогофф отмечает, что «в наши дни в настолько тяже­лом положении может оказаться только воюющее государство или страна, недавно сошедшая с коммунистического пути развития»⁴. Эко­номика, находящаяся четвертый год в рецессии, чрезвычайно высо­кий уровень безработицы (почти 25%), крах банковской системы и потеря многими простыми вкладчиками своих сбережений — тако­вы были экономические реалии конца 2001 г. На подобном фоне пове­дение руководства МВФ, безусловно, выглядит жестоким.

Однако одновременно с обвинениями в нежелании Фонда пре­доставить помощь аргентинским властям поступают и упреки в адрес организации за неоправданно значительную помощь этой латиноаме­риканской стране. В частности, осуждается предоставление Аргенти­не займа в размере 8 млрд долларов США в 2001 г.⁵. Эти деньги смогли только задержать начало кризиса, вызванного действовавшим в тот период в стране режимом жесткой привязки национальной валюты песо к курсу американского доллара.

Несколько лет назад МВФ поддержал решение о введении систе­мы жесткой привязки курсов, но уже в середине 2001 г. руководители Фонда в частном порядке пытались убедить правительство Аргенти­ны отказаться от этого валютного режима. Но, тем не менее, режим просуществовал в Аргентине вплоть до начала 2002 г.

Сторонники МВФ, в свою очередь, отмечают «вялость» полити­ки аргентинского правительства, а также неспособность местных поли­тических лидеров в течение 1990-х годов добиться исполнения бюдже­та. Адвокаты Фонда также говорят о том, что ответственность за пози­цию организации в отношении Аргентины лежит прежде всего на веду­щих акционерах МВФ — крупных развитых странах Запада⁶.

МВФ еще с конца 1990-х годов активно критиковали за то, что он предъявлял к своим должникам слишком много чересчур жестких требований. Некоторые руководители Фонда защищали подобную политику, доказывая ее эффективность. С момента своего избрания на пост управляющего директора МВФ Хорст Келлер отказался

Hoping for more//From The Economist Global Agenda.— Sep 30th 2002 //http// www.economist.com/agenda/2002.

Calling the Wrong Shots?//From The Economist Global Agenda.-Jul 9th 2002 // http//www.economist.com/agenda/2002.

В Вашингтоне прошли саммиты МВФ и Всемирного банка. Тематические обзо­ры //http://www.worldeconomy.ru.

3

от такой политики, заявив, что чем меньше требований предъявляет­ся к должнику, тем проще ему их выполнить и тем больший положи­тельный эффект достигается⁷.

Согласно действующему Соглашению МВФ Фонд не может актив­но вмешиваться во внутриэкономическую политику стран-членов, за исключением кризисов, когда соответствующие страны обращаются к нему за помощью. Фонд может направить свои миссии для оценки поло­жения в стране и предоставления консультаций правительству, однако в нормальной обстановке он не имеет ни мандата, ни инструментов для такого вмешательства. Важнейшая задача МВФ — поддержание стабиль­ности международной финансовой системы. При осуществлении вмеша­тельства он руководствуется именно этой целью. Фонд не может прово­дить мероприятия по снижению долгового бремени стран-должников в период кризиса, поскольку это окажет критическое воздействие на финансовые рынки. Предоставляемые кредиты и требования к стра­нам-должникам направлены на то, чтобы обеспечить ими выполнение своих финансовых обязательств. Все шаги по уменьшению долгового бре­мени могут предприниматься только после того, как минует пик кризиса⁸.

У МВФ явно недостаточно ресурсов для выполнения функций кредитора последней инстанции. Для оказания в полной мере финан­совой помощи странам он нуждается в поддержке со стороны финан­совых рынков, и многие коммерческие и инвестиционные банки пользуются такой ситуацией. МВФ находится под контролем стран, образующих центр капиталистической системы; любые его шаги, нано­сящие ущерб кредиторам, противоречили бы национальным интере­сам стран, являющихся его ключевыми акционерами.

После пережитых кризисов деятельность МВФ изменилась. В настоящее время МВФ не склонен предоставлять кредиты странам, вынужденным обеспечивать высокую доходность по своим долговым облигациям, если их держатели не согласны нести свою долю риска.

Calling the Wrong Shots? Economist.—Jul 9th 2002 //http//www.economisU от/ agenda/2002.

Articles of Agreement of the International Monetary Fund. Adopted at the United Nations Monetary and Financial Conference.— Bretton Woods, New Hampshire. July 22, 1944. Entered into force December 27,1945. Amended effective July 28, 1969, l>y the modi­fications approved by the Board of Governors in Resolution No. 23-5, adopted May .41, 1968; amended effective April 1, 1978, by the modifications approved by the Board of (Jovornors in Resolution No. 31-4, adopted April 30, 1976; and amended effective Novcmhn 11. 1992, by the modifications approved by the Board of Governors in Resolution No. 4.'i I, adopted June 28, 1990.

4

Одним из новшеств, предложенных МВФ, можно назвать введе­ние применительно к международным облигациям так называемых оговорок коллективных действий (collective-action clauses). Это может облегчить проведение реструктуризации задолженности.

Одновременно было осознано значение мероприятий по предот­вращению кризисов. На достижение этих целей направлены различ­ные попытки установления стандартов и определения оптимальной практики ведения операций. Подобную функцию выполняют чрезвы­чайные кредитные линии (Contingent Credit Lines, CCL).

Предлагаются различные методы, направленные на исправление одного или другого вида асимметрии в деятельности Фонда, а чрезвы­чайные кредиты даже начинают увязывать их вместе. Доступность этих финансовых ресурсов для стран, осуществляющих здоровую экономи­ческую политику, усиливает стимулы к такого рода увязке. Однако пока еще немногие страны проявили желание воспользоваться соот­ветствующими схемами. Это происходит потому, что отдельные фон­ды, такие как Генеральные соглашения по займам (General Arrange­ments to Borrow) и Новые соглашения по займам (New Arrangements to Borrow), доступны только странам, где кризис создает системные риски. Таким образом, менее крупные страны не имеют возможности принять предложенные программы.

По словам М. Камдесю, занимавшего должность директора-рас­порядителя МВФ, после кризиса цель Фонда состояла в том, чтобы содействовать формированию интегрированной финансовой системы, которая базировалась бы на стабильных экономических политиках, здоровых национальных финансовых системах, открытых рынках капиталов, прозрачном поведении участников рынков и справедливых социально-экономических политиках⁹. Поскольку центральная роль МВФ в глобальной экономической и финансовой системе очевидна, то Фонду придется пойти на реформы, чтобы соответствовать измене­ниям системы.

Значительное место в новой финансовой архитектуре отводится вопросам прозрачности в кредитной и финансовой политике, которая приобретает все большее значение. Рабочая группа по вопросам про­зрачности и отчетности, созданная по инициативе 22 наиболее разви­тых стран мира в октябре 1998 г., рекомендовала МВФ осуществлять в рамках его функций надзор за экономической политикой стран — членов Фонда и фиксировать, насколько экономика конкретной стра­