Глава 2. Содержание бюджетного устройства в рф

2.1. Элементы бюджетного устройства в рф

Бюджетное устройство — это основанная на законодательных нормах организация системы взаимосвязей как между звеньями бюджетной системы, так и между участниками бюджетного процесса. Бюджетное устройство состоит из следующих элементов:

принципы построения бюджетной системы,

принципы и методы разграничения бюджетных полномочий,

правила формирования и исполнения бюджетов,

принципы организации межбюджетных отношений,

система ответственности за нарушение бюджетного и налогового законодательства.

Организация взаимосвязей между звеньями бюджетной системы осуществляется с помощью следующих механизмов:

бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс Российской Федерации),

налоговое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации),

бюджетное регулирование,

государственный финансовый контроль,

муниципальный финансовый контроль.

Действующий в настоящее время Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает определения бюджетного устройства. Отсутствие трактовки такого основополагающего понятия на законодательном уровне не только осложняет теоретический анализ бюджетных отношений в стране, но и ограничивает практические возможности формирования взвешенной бюджетной политики, поскольку порождает ряд проблем в организации бюджетной системы.

В настоящее время, хотя Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок формирования федерального бюджета по принципу «снизу вверх» (т. е. от местных бюджетов к региональным, от региональных к федеральному), на практике и федеральный, и региональные бюджеты практически полностью формируются в Министерстве финансов Российской Федерации. В результате основная часть налоговых поступлений и других доходов стекается в федеральный бюджет, который в результате играет не просто центральную, а аккумулирующую роль в бюджетной системе Федерации.

Еще более серьезной проблемой является в настоящее время определение роли, места и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу, под местными бюджетами понимаются бюджеты сел, сельсоветов, поселков, городов и районов. Суть проблемы состоит в том, что местные бюджеты являются финансовой базой местного самоуправления, которое в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входит в систему государственных органов власти. Иными словами, государственные финансы безвозмездно используются негосударственными организациями! Решить эту проблему можно, определив роль местного самоуправления в российской Федерации.

Обособленным понятием в структуре бюджетного устройства России является понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории

2.2. Характеристика бюджетного устройства в рф

Выделение в числе направлений государственной деятельности бюджетной деятельности, заключающейся в ведении публичного хозяйства посредством формирования бюджетов, послужило фактором формирования отдельной системы научных знаний в рамках науки финансового права - бюджетно-правовой теории, сосредотачивающей внимание на различных категориях, концепциях, связанных с функционированием бюджетной системы.

"Бюджетное устройство государства" с точки зрения теории финансового (бюджетного) права представляет собой одну из основных бюджетно-правовых категорий, отражающих содержание и пределы правового регулирования специфической группы финансовых отношений - бюджетных отношений. Действующее законодательство России не определяет понятие бюджетного устройства. Проанализировав структуру раздела I Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации", можно предположить, что закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация; бюджетная система и ее принципы. Отсюда можно сделать вывод, что российская правовая концепция бюджетного устройства государства, подразумевающая формулирование содержания понятия соответствующей категории, его составные элементы, режим функционирования, в законодательстве с достаточной ясностью не определены. Это, в свою очередь, порождает по разным поводам критику бюджетного законодательства в научных кругах¹¹ при восприятии БК РФ как несомненно важного шага на пути совершенствования регулирования бюджетных отношений¹².

На наш взгляд, отсутствие в нормах права дефиниции бюджетного устройства государства обусловлено степенью развитости научного и нормативного "оформления" соответствующего явления. Понятие, в том числе отраженное в нормативном положении, всегда выступает результатом обобщения существующих признаков¹³. Как замечают ученые, результаты правового регулирования определенных групп общественных отношений зависят от точности отражения сущности явления¹⁴. Из теории права известно, что правовая норма рассчитана на неоднократное применение, требует детальной продуманности, а значит, должна быть нацелена на регулирование более-менее постоянных явлений. Но, поскольку явление не может быть "постоянным", а изменяется под влиянием условий общественной жизни, закрепить в нормах можно лишь его существенные признаки. Эти существенные признаки, характеризующие явление, могут быть выделены только в результате "обобщения опыта"¹⁵. Следовательно, для того, чтобы норма права, закрепляющая дефиницию бюджетного устройства, была эффективной, "жизненно обоснованной", требуется всестороннее "обобщение опыта" ведения бюджетного метода государственного хозяйства, функционирования бюджетного устройства, анализ их отдельных сторон, исходя из сформировавшегося научного понимания определенных явлений.

В связи с этим необходимо сказать несколько слов о развитии научного представления о явлении "бюджетное устройство государства". Приведем некоторые точки зрения относительно его содержания.

По мнению М.И. Пискотина, нормы права, определяющие бюджетное устройство, имеют главенствующее значение для бюджетного права. Они определяют порядок установления налогов, поступающих в бюджеты, и нормы, предусматривающие принцип ежегодного установления размеров отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Бюджетное устройство - построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, установления доходов бюджетов, включая вопросы бюджетного регулирования¹⁶.

Бюджетное устройство включает бюджетные права различных уровней власти (М.А. Гурвич)¹⁷.

Бюджетное устройство - совокупность звеньев бюджетной системы совместно с доходами и расходами бюджетов (В.В. Бесчеревных)¹⁸.

Под бюджетным устройством понимаются основанные на нормах права принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие бюджетов по линии доходов и расходов. Бюджетное устройство - внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, принципы связи которых определяются национально-государственным, административно-территориальным устройством страны (Н.И. Химичева)¹⁹.

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением. Оно обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности (О.Н. Горбунова, Ю.В. Другова, А.Д. Селюков)²⁰.

Понятие бюджетного устройства является широким по отношению к иным базовым понятиям бюджетного права, включает в себя более "частные" понятия: "бюджетное право", "бюджетный процесс", "бюджетное регулирование" и др. (В.М. Родионова, Б.М. Сабанти)²¹, а также бюджетную систему (Н.Г. Горазеев, Т.С. Ермакова)²².

Бюджетное устройство "показывает" состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве (Ю.А. Крохина)²³.

Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях к функционированию бюджетов и бюджетной системы в целом²⁴; экономических интересах территориальных образований государства как субъектов бюджетного устройства²⁵; связи бюджетной системы и бюджетного устройства²⁶.

Таким образом, в бюджетно-правовой, как и экономической, теории, а также нормативном правовом регулировании отсутствует четко обозначенный единый подход к содержанию понятия категории "бюджетное устройство государства", составу его элементов. Изучение литературы позволяет сделать вывод, что анализу бюджетного устройства как характеристики государства на концептуальном уровне юридическая и экономическая наука уделяли (и уделяют) сравнительно мало внимания. Существует, без сомнения, немалый перечень заслуживающих внимания "классических", "базовых" научных трудов различных периодов по общим вопросам теории финансового и, в частности, бюджетного права, тем не менее при исследовании сущности публичных финансов, сфер проявления государственного статуса ученые традиционно ограничиваются освещением проблем налогового регулирования и правоприменительной практики, особенностей функционирования конкретных финансово-правовых и бюджетно-правовых институтов и т.д. Вместе с этим формулирование особенностей отдельных бюджетных отношений не позволяет констатировать существование сложившейся целостной концепции бюджетного устройства.

На основе анализа приведенных выше суждений можно сформулировать следующий вывод об отдельных сторонах содержания категории "бюджетное устройство государства", что позволит в дальнейшем определить его дефиницию (понятие).

Во-первых, "бюджетное устройство государства" - одна из базовых бюджетно-правовых (финансово-правовых) категорий, наряду со сложившимися категориями "бюджетное право", "бюджетно-правовое регулирование", "публичные финансы", "финансовое правоотношение", "бюджетное правоотношение", "бюджет" и др.. Нельзя не признать, что в "терминологическую" основу рассматриваемого понятия положены такие категории, как "бюджет", "государство", "устройство государства", анализ которых позволяет выделить свойства исследуемого явления. В свою очередь, категория "бюджетное устройство" создала основу для формулирования иных категорий, о чем можно судить по постепенно совершенствуемым законоположениям. Например, под влиянием складывающихся тенденций бюджетного устройства, необходимости правового и организационного обеспечения отдельных "провозглашенных" законом его элементов в свое время в терминологический аппарат БК РФ были внесены понятия "бюджетные обязательства", "расходные обязательства", "межбюджетные трансферты", "бюджетные инвестиции", "бюджетные полномочия".

Во-вторых, категория "бюджетное устройство" употребляется в контексте характеристики государства. Более того, бюджетное устройство обусловливается устройством государства ("государственным устройством"). "Государственное устройство" - важнейшая конституционно-правовая категория. Применительно к России современного периода бюджетное устройство определяется федеративным устройством государства, самостоятельностью местного самоуправления.

В-третьих, бюджетное устройство государства является также категорией и экономической, о чем свидетельствует изучение экономической литературы по тематике публичных финансов. Экономические стороны бюджетного устройства заключаются, например, в моментах распределения национального дохода посредством режима государственных (муниципальных) доходов и расходов; соблюдения сбалансированности бюджета, результативности и эффективности использования бюджетных средств как требований к бюджетной системе (также элемент бюджетного устройства); экономической "выгодности" целевых программ для финансирования общественных благ и т.д. Поэтому в ходе анализа содержания отдельных элементов бюджетного устройства мы исходим из их экономической "природы". Исходя из того что финансовые публичные отношения, имея одновременно экономический характер, могут существовать исключительно в правовой форме, исследование бюджетного устройства целесообразно проводить в аспекте неразрывных экономических и юридических характеристик, тем более что первые получают объективно необходимое нормативное регулирование.

В-четвертых, бюджетное устройство связано с функционированием бюджетов, объединенных во внутригосударственную бюджетную систему, представленную бюджетами публично-правовых образований, внебюджетными фондами специальных режимов. "Бюджетное устройство" в сравнении с "бюджетной системой" рассматривается как более широкая по содержанию категория. Требования к функционированию бюджетной системы, имеющие статус "принципов бюджетной системы" (глава 5 БК РФ), "объединяются" законом в "бюджетное устройство Российской Федерации" (раздел I БК РФ).

В-пятых, ученые вкладывают различное содержание в категорию "бюджетное устройство", но большинство придерживается точки зрения, что оно предполагает организационное и правовое оформление системы государственных доходов и расходов, межбюджетных отношений. Отмечается значимость и иных отношений для обеспечения функционирования бюджета (бюджетных, процессуальных и др.). Это ставит перед нами вопрос о действительной структуре бюджетного устройства, возможном расширении состава ее элементов в соответствии со складывающимися тенденциями правового регулирования и правоприменительной практики. Представляется, в структуру современного бюджетного устройства следует включать не только бюджетную классификацию, бюджетную систему и ее принципы, но и непосредственно бюджетные доходы, расходы, межбюджетные отношения, бюджетный процесс.

Бюджетное устройство, повторим, существующее как явление, не получило отражения на уровне концептуального формулирования ни в научных трудах, ни в нормативных актах России. В то же время в других странах явление "бюджетное устройство", соответствующие ему отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствуют труды зарубежных ученых, анализирующих бюджетное законодательство и правоприменительную практику "своих" государств как современных периодов, так и в историческом развитии <19>. В особенности детально вопросы бюджетного устройства исследованы американскими учеными. Это объясняется тем, что в Штатах под влиянием провозглашенной самостоятельности бюджетов практика формирования бюджетных отношений (в том числе отношений в режиме распределения бюджетных средств - "federal aid", "grants-in-aid") берет начало с 1785 г., когда распространилось оказание федеральной финансовой поддержки нижестоящим бюджетам в виде предоставления грантов. Хотя принято считать, что начало политике бюджетных отношений было положено в 1802 г., а широкомасштабная практика распределения трансфертов начала развиваться с 1916 г., когда Конгресс принял решение распределять бюджетные средства между штатами с низким уровнем финансовой обеспеченности²⁷.

Как показывает анализ бюджетно-правового регулирования и выводов зарубежных специалистов, в государствах с практикой бюджетных отношений, основанных на принципе самостоятельности бюджетов, позволяющем отметить роль каждого бюджета для бюджетной и финансовой системы в целом, сложился определенный уровень нормативной упорядоченности и, соответственно, научной "ясности", режима бюджетного устройства. Внимание ученых к бюджетному устройству, а значит, и разработанность соответствующего понятия обусловлены осознанием значимости развития бюджетных отношений для государства и входящих в его состав публично-правовых образований. Поэтому российские специалисты уделяют значительное внимание зарубежному опыту нормативного упорядочения бюджетного устройства²⁸.

В настоящее время тема бюджетного устройства является актуальной для российской науки и практики по причине провозглашенной законом самостоятельности бюджетов, требующей должного уровня нормативной упорядоченности режима финансовых отношений.

Исходя из отмеченного отсутствия "научной определенности" концепции бюджетного устройства, определим суть данной характеристики государства, оперируя целесообразными методами исследования.

Согласно философскому познанию, сущность явлений не существует "сама по себе", заключена не в них самих, а познается в отношениях (связях) одних явлений с другими²⁹. В силу этого целям раскрытия сущности бюджетного устройства в значительной мере способствует его анализ "на фоне" иных характеристик государства.

Как мы уже отметили, в основу терминологического обозначения бюджетного устройства государства положено понятие "государственное устройство", которое в сочетании с понятием "бюджет" наполняется бюджетно-правовым содержанием. Под государственным устройством понимается внутренняя административно-территориальная структура государства, его статус; "форма связей" между государством и его частями, отражающих осуществление государственной власти³⁰. Наличие в составе государства, согласно его "устройству", "частей" (именуемых "публично-правовыми образованиями"), наделенных определенной самостоятельностью, знаменует децентрализацию государственного управления в федерации. В последнее время тема децентрализации послужила предметом внимания многих ученых, анализирующих конституционно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые аспекты децентрализации в государственном устройстве³¹. Применительно к бюджетному устройству децентрализация проявляется в наделении публично-правовых образований самостоятельными бюджетами, равенстве бюджетных прав публично-правовых образований одного уровня, разграничении компетенции, согласно требованиям режима бюджетного устройства. Иными словами, федерация как форма государственного устройства определяет особенности правового регулирования отношений в рамках бюджетного устройства.

Следует заметить, что обусловленность бюджетного устройства государственным устройством констатирована в законодательстве еще советского периода (ст. 2 Закона СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик"). В современном законе - ст. 6 БК РФ - подчеркнуто, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы. Сложившееся правовое регулирование наполняет "федеративные основы" бюджетного устройства России более совершенным содержанием, отвечающим финансовой политике.

В основу содержания бюджетного устройства государства также положены сущностные свойства иной правовой категории - "бюджета". Категория "бюджет" выполняет роль исходной для формирования многих бюджетно-правовых понятий, категорий, в том числе "бюджетная система", "бюджетный процесс", "межбюджетные отношения", "бюджетная классификация" и др. Считается, что в бюджете "объединяются" "все финансовые категории": государственные доходы, расходы и т.д.³². Поскольку углубленный анализ понятия бюджета не входит в цели и задачи настоящей работы, остановимся на некоторых его характеристиках, позволяющих выявить сущность бюджетного устройства.

Как материальная категория "бюджет" представляет собой фонд денежных средств. Под фондом в широком смысле понимается совокупность денежных и иных ресурсов, находящихся в распоряжении объединений, предприятий, организаций, государственных институтов, имеющих целевое назначение³³. Бюджет как фонд имеет денежный характер, поскольку сосредоточивает денежные средства в режиме соответственно доходов и расходов, подвергающихся "систематизации" согласно бюджетной классификации (элемент бюджетного устройства). Исследование природы бюджетно-правового регулирования показывает, что объектами большинства бюджетных отношений являются именно бюджетные средства. Процессуальные отношения, отражающие организационные основы бюджетного устройства, позволяют исполнять режим обращения с указанными средствами, сосредоточенными в бюджетном фонде. Бюджет является централизованным, публичным фондом, без наличия которого невозможно реализовать задачи и функции по финансированию предоставления общественных благ и услуг. С материальным содержанием бюджета тесно связана его экономическая составляющая, подразумевающая совокупность отношений распределения национального дохода через бюджеты путем мобилизации и использования денежных средств (отношения доходов и расходов, межбюджетные отношения)³⁴. С экономической точки зрения бюджет - "финансовый план", так как он реализует роль планирования образования и использования централизованного фонда.

Считается, что экономические категории, к которым относится и "бюджет", "объективны по содержанию и субъективны по форме"³⁵. Объективность связана с условиями их формирования - необходимостью существования тех или иных явлений для обеспечения сфер общественной, государственной жизнедеятельности. Субъективность заключается в форме отражения отношений в сознательной деятельности, например, при формировании научного аппарата, нормативной базы. Отсюда правовой аспект бюджета: бюджет - "финансовый план", имеющий комплексное содержание (показатели доходов, расходов и др.), разрабатываемый и утверждаемый в ходе бюджетного процесса в установленной законом форме законов и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в связи с функционированием бюджетного фонда на предстоящий финансовый период³⁶. Отсюда бюджет подразумевает развитие не только экономических отношений (в значении - материальных), но и отношений процессуальных, организационная форма которых четко прописана законом как требования к бюджетному процессу.

Итак, бюджет выступает базовым элементом бюджетного устройства, представляющим собой денежный фонд, сформированный в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях в рамках бюджетного метода ведения хозяйства, опосредуемый экономическими (материальными) отношениями и отношениями процессуальными, позволяющими придать бюджету статус правового акта, регулирующего бюджетные отношения согласно режиму бюджетного устройства государства.

Выше для выявления сущности бюджетного устройства государства мы руководствовались анализом связи между различными категориями, имеющими основополагающее значение для правового регулирования бюджетного устройства, формирования понятийно-категориального аппарата. Достижению целей и задач исследования в значительной мере способствует также метод сравнения. Ученые отмечают, что "само познание любого предмета... требует, чтобы мы... отличили его от других предметов... и установили сходство данного предмета. с подобными"³⁷. В качестве "предметов", "подобных" бюджетному устройству государства, следует рассматривать предмет "бюджетная деятельность государства". Это объясняется тем, что бюджетное устройство связано с бюджетным методом ведения хозяйства, который возможно реализовать в рамках особого вида государственной деятельности - бюджетной деятельности.

Бюджетная деятельность в свое время была выделена учеными как более узкая по содержанию в сравнении с финансовой. И если категория "финансовая деятельность государства" исследована учеными достаточно детально, то к изучению бюджетной деятельности ученые обратились лишь в недавний период³⁸. Свойства финансовой деятельности характерны и для бюджетной деятельности, проявляясь в функционировании бюджетов, сосредотачивающих средства для финансового обеспечения государства; управленческом воздействии на бюджеты в составе бюджетного устройства; процессуальных основах бюджетной деятельности - бюджетном процессе, опосредующем функционирование бюджетов, как организационно-процедурном элементе бюджетного устройства. Соответственно, объектами бюджетной деятельности являются централизованные фонды, подвергающиеся законодательному упорядочению в виде правового акта, формируемые в государстве элементы бюджетного устройства (бюджетная система как совокупность "территориальных" бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, принципы бюджетной системы, бюджетная классификация и др.). Отсюда бюджетная деятельность государства - направление его финансовой деятельности, в рамках которого формируются бюджетные правоотношения по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов - бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, бюджетов внебюджетных фондов, объединенных в бюджетную систему как элемент в структуре бюджетного устройства, в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.

Таким образом, бюджетное устройство в силу обусловленности его сущности различными категориями представляет собой сложную по содержанию категорию, положенную в основу правовой концепции бюджетного устройства государства. Бюджетное устройство государства следует рассматривать как характеристику государства, связанную с реализацией бюджетного метода государственного хозяйства в соответствии с требованиями бюджетной деятельности и государственного устройства, подразумевающую функционирование бюджетов, объединенных во внутригосударственную бюджетную систему, и соответствующих им бюджетных отношений (по формированию доходов и расходов, осуществлению бюджетного процесса, межбюджетные отношения и т.д.).

Приведенное понятие отражает сущность научной формулировки концепции бюджетного устройства государства. Справедливо утверждение Д.В. Винницкого, что лишь подход применения научно обоснованных категорий при подготовке законопроектов "способен обеспечить внутреннюю согласованность норм в рамках соответствующей области права, что является непременным условием его (права) эффективной реализации"³⁹. В таком случае предпринятый научный подход к определению сущности бюджетного устройства способствует формулированию в дальнейшем предложений по совершенствованию его законодательного регулирования, учитывающего сущность соответствующего явления и его структурные элементы.