3. Муниципальная собственность. Задачи управления. Пространство управляющих воздействий.

Под муниципальной собственностью принято понимать все имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 215, пункт 1 определяет, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Важное значение имеет форма использования муниципальной собственности (имущества). Можно выделить три основные формы — имущество, находящееся в муниципальной казне, переданное в аренду и переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования.

Следует предположить, что в ходе реформ, проводимых в последнее десятилетие, наибольшим преобразованиям подвергся институт собственности. При этом реформированию муниципальной собственности придавалось второстепенное, по сравнению с федеральной и региональной собственностью, значение. Со стороны федерального центра не обеспечен в достаточной степени правовой механизм ее воспроизводства и формирования. Несмотря на то, что в ходе правовой реформы понятие «муниципальная собственность» неоднократно уточнялось и конкретизировалось, целый ряд его жизненно важных для деятельности местного самоуправления институциональных понятий полностью не раскрыт. В первую очередь это касается конституционно определенной негосударственной природы муниципальной собственности. Не определены формы ее государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях. Со стороны государства необходимо прямое целевое финансирование ее воспроизводства, установление льгот по налогообложению, определение минимально необходимых для жизнедеятельности местного самоуправления размеров собственности и ее оптимальной структуры.

В своей основной массе муниципальное имущество представляет объекты жилищно-коммунального хозяйства, традиционно убыточные, а также морально и физически изношенные. Многие из приносящих доход муниципальных имущественных объектов к настоящему времени приватизированы. Дотационность муниципальной собственности определяет экономическую зависимость местных органов от региональных и федеральных уровней власти. Муниципальная собственность как материальная основа местного самоуправления должна формироваться для удовлетворения комплекса интересов территориального сообщества в целом и всех его членов в отдельности.

Рассматривая муниципальное имущество как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне; муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в аренду; муниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержена конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.

Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое недофинансирование обусловило целый ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договоры аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.

Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость.

Среди всех составляющих элементов муниципальной собственности (имущества), управление которыми одним органом нереально, необходимо выделить приоритетные. Например, средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления — финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т. д.).

Аналогично можно рассматривать и муниципальную собственность, переданную учреждениям образования, здравоохранения, культуры и т. д. на правах оперативного управления. Все эти учреждения управляются различными специальными органами управления — отделами, комитетами и т. п.

В сфере использования собственности муниципального образования должна сочетаться максимально свободная конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти.

Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и условиями рынка. В отношении ряда объектов своей собственности муниципальное образование может являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.

Вопрос с муниципальными землями является общей частью земельного вопроса и ждет своего решения на федеральном уровне. Тем не менее, приватизация (продажа) земли имеет место уже сейчас. Использование муниципальной земли как источника муниципального дохода подразумевает сдачу отдельных участков в аренду. В этом случае имеется полный комплекс рыночных отношений, конъюнктурной зависимости и т. д.

То же самое можно сказать и о другом виде имущества, находящемся в муниципальной казне и передаваемом в аренду — нежилых помещениях офисного, производственного, торгового, складского и другого назначения.

В то же время средства местного бюджета, по определению относящиеся к муниципальной собственности и являющиеся движимым имуществом, ни в коей мере не могут участвовать в рыночных отношениях. Их формирование, расходование определяется бюджетным законодательством, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации, являющимся законом первоочередного действия.

Регламентация и организация рынка, на котором фигурируют отдельные сегменты муниципальной собственности, не должны нарушать тот потенциал, который содержится в самонастройке рыночного механизма.

Одним из условий, определяющих управление муниципальной собственностью с применением административных методов, является обеспечение выполнения законов и других нормативно-правовых и методических документов, принятых на всех трех уровнях управления в Российской Федерации. Область применения административных методов управления муниципальной собственностью определяется степенью свободы объекта управления в связи с воздействием на него субъекта. Примером излишней свободы является формальная независимость муниципальных унитарных предприятий в своей хозяйственной деятельности от управленческих воздействий своих учредителей — собственников переданного им в хозяйственное ведение муниципального имущества.

Для управления муниципальной собственностью наиболее

приемлемыми являются линейные и функциональные организационные структуры, в которых управляющее воздействие направлено сверху вниз. Управление муниципальной собственностью входит в хозяйственные полномочия главы муниципального образования. Он может возложить эти функции на одного из своих заместителей.

Непосредственную работу в этой области могут осуществлять как специальные органы управления местной администрации (управления, комитеты, отделы и т. д.), так и ее внутренние структурные подразделения. Участие последних в осуществлении полномочий по управлению муниципальной собственностью будет носить функциональный характер и заключаться в основном в юридическом, организационно-техническом и хозяйственном обслуживании деятельности руководящих должностных лиц местной администрации в этой области. Следует отметить, что в традиционной структуре аппарата местной администрации, включающей организационный, общий, юридический отделы и т. д., подразделения, занимающиеся вопросами муниципального имущества, как правило, не присутствуют.

Управление муниципальной собственностью характеризуется наличием системы ориентиров и целей, выражающих общемуниципальные интересы. При этом принцип централизации является одним из основных. В то же время управление муниципальной собственностью осуществляется в условиях рынка. Его конъюнктура является различной в зависимости от конкретных компонентов собственности. Органы местного самоуправления должны способствовать встраиванию рыночных отношений в сферу муниципальной собственности, приспосабливая рынок к своим экономическим и социальным интересам.

Совершенствование управления муниципальной собственностью должно сопровождаться развитием существующих в настоящее время первичных и вторичных рынков недвижимости.

Это создаст более благоприятные условия для развития малого и среднего предпринимательства по выполнению работ для населения, оказания ему различных услуг, обеспечения продуктами питания и товарами народного потребления. Новый уровень управления муниципальной собственностью может потребовать создания эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.