7. Правонаступництво держав

Внаслідок таких політичних подій, як повне розчленування іс­нуючої держави, відокремлення частини держави, деколонізація якоїсь частини держави, злиття існуючих держав, цесія або анексія в міжнародному праві (лат. cessio - поступка вимозі в зобо­в'язанні іншій особі, передача якихось своїх прав) — передача частини території однієї держави іншій за угодою між ними, цесія частини державної території підсувається остаточна ї без­поворотна заміну суверенітету однієї держави над тією чи іншою територією суверенітетом іншої держави (прикладами такого ро­ду є: входження колишньої НДР до складу ФРН і утворення єди­ної німецької держави; виникнення на терені колишнього СРСР п'ятнадцяти суверенних держав і утворення у 1993 р. незалежних держав Чехії та Словакії замість Чехословаччини тощо). При заміні суверенітету однієї держави суверенітетом іншої держави цілком природно виникає низка правових проблем: чи пов'язана держава-спадкоємниця усіма (або хоч деякими) договорами дер­жави-попередниці? Чи стають жителі відповідної території авто­матично громадянами держави-спадкоємниці? Чи торкаються держави-спадкоємниці міжнародно-правові претензії, які висува­лися .державі-попередниці; чи переходять до неї державний борг держави-попередниці та інші її зобов'язання?

Тобто постає питання про долю прав і зобов'язань тих держав, які припинили існування, про те, якою мірою ці права й обов'яз­ки переходять до новоутворених держав. Всі ці проблеми в між­народному публічному праві об'єднуються поняттям правонаступництва.

Зазначимо, то термін «Правонаступництво держав» у науці міжнародного права використовується як для позначення тієї фак­тичної ситуації, яка тягне за собою постановку проблеми пере­ходу прав і обов'язків, так і для позначення самого переходу прав і обов'язків від однієї держави до іншої. «Термін «правонаступ­ність держав», — пише Г. Кельзен, — означає і самі територіаль­ні зміни, які полягають фактично в тому, що в межах даної тери­торії одна держава замінюється іншою, і наступність прав і обо­в'язків цієї іншої держави»'. Таким чином, вираз «правонаступність держав» застосовується як до змін у території, так і до змін у правах, які викликаються цими змінами в території.

Саме на таке подвійне розуміння терміну «правонаступність держав» вказують багато зарубіжних фахівців. Англійський уче­ний М. Джонс навіть зробив спробу позначити правонаступність у кожному з цих значень різними термінами: фактичні зміни як наступність були названі succession in fact (фактична правона­ступність), успадкування державою внаслідок цих змін прав і обо­в'язків — succession in law (правова правонаступність).

На нашу думку, мають рацію ті вчені, які стверджують, що правонаступність в одному розумінні і правонаступність в іншому розумінні цього слова складають дві різні проблеми. Міжнародне

право може визначати і визначає їх окремо, тобто може визнати фактичну наступність, але заперечити правову, хоча правова правонаступність ні в якому разі не може розглядатися у відриві від фактичних ситуацій. Правова правонаступність пов'язана з фак­тичною правонаступністю в тому розумінні, що ця остання є пе­редумовою першої. Сучасне міжнародне публічне право визнає законними, правомірними, які тягнуть за собою міжнародно-правові наслідки у вигляді правонаступництва тільки ситуації, які виникли чи то без порушення таких його принципів і норм, як заборона агресії, поважання територіальної цілісності, принципу рівноправності та самовизначення народів, чи то у відповідності з вимогами цих принципів і норм. Отже, правонаступництво чин­не лише відносно законних прав і обов'язків, тобто таких, які не суперечать загальнообов'язковим принципам і нормам міжнарод­ного права.

Так, наявність міжнародного договору, який передбачає ство­рення або який поставив собі за мету «оформити» створення пев­ної «фактичної ситуації», ні в якому разі не свідчить ще про її законність, правомірність. Серед таких договорів є чимало юри­дичне недійсних (Мюнхенська угода 1938 р.). Природно й те, що ніяких прав спадкоємця не має і держава-агресор.

Підсумовуючи сказане, зауважимо, що визначення поняття правонаступництва як перехід прав і обов'язків від одного су­б'єкта міжнародного права до другого в зв'язку зі зміною держав­ного суверенітету не є повним, оскільки не відображає специфі­ки предмету, що розглядається, адже перехід прав і обов'язків від однієї держави до другої відбувається не тільки при правонаступництві, але й на інших підставах, зокрема по міжнародних договорах. Правонаступництво держав — це перехід прав і обо­в'язків при певних фактичних подіях або ситуаціях і в результаті! їх. Без урахування цих двох положень визначення поняття «правонаступність» не може бути повним.

Автор приєднується до тих вчених, які визначають правонаступність держав як перехід прав і обов'язків від однієї держави до другої у випадку народження нової держави, зміни статусу міжнародної правосуб'єктності держаки, пов'язаного зі зміною його міжнародної договірної компетенції, входження держави до складу другої без збереження своєї міжнародної правосуб’єктності, а також переходу частини території від однієї держави до другої.

Як інститут міжнародного публічного права правонаступництво держав набуло широкого розповсюдження в міжнародній прак­тиці післявоєнних літ. Про нього, зокрема, йшла мова в 60—70 роки XX ст., коли одержали незалежність близько 80 колишніх колоній. На початку 90-х років проблематика правонаступництва держав дістала новий імпульс: за підрахунками вчених, на по­літичній карті світу з'явилася 21 нова держава.

Об'єктом правонаступництва, як уже підкреслювалось, є те­риторія, стосовно якої змінюється держава, що несе відповідаль­ність за її міжнародні відносини. Найбільш розповсюдженими підставами виникнення правонаступництва є: об'єднання держав; поділ держави; відокремлення від держави частини території; передача частини території однієї держави другій; виникнення но­вої держави в результаті деколонізації.

Щодо міжнародно-правового регулювання розрізняють певні сфери, в яких здійснюється Правонаступництво: міжнародні дого­вори, державна власність, державні архіви, державні борги, кор­дони, членство в міжнародних організаціях.

Правонаступництво держав — це та сфера міжнародно-право­вого регулювання, в якій багато нез'ясованого і суперечливого. Перш за все у цій галузі є дуже мало сталих правових норм. Не­зважаючи на те, що були прийняті Віденська конвенція про правонаступність держав стосовно договорів 1978 року і Віденська конвенція про правонаступність держав стосовно державної влас­ності, державних архівів і державних боргів 1983 року, які буди покликані стати засобом «забезпечення більш надійної правової бази міжнародних відносин», проте вони не вступили в силу і не стали діючими. Та вони мають і певне значення для розв'язання проблем правонаступництва держав, оскільки містять ряд поло­жень, які відбивають загальноприйняту практику. Необхідно на­голосити і на тому, що ряд проблем правонаступництва розв'я­зується в спеціальних угодах двох і більше зацікавлених держав (на­приклад, положення Мирного договору 1947 р. з Італією і резо­люція Організації Об'єднаних Націй «Економічні та фінансові ухвали стосовно Лівії» давали відповідь на питання, які торка­лися взаємовідносин між Італією та її колишньою колонією — Лівією).

Як бачимо, питання правонаступництва регулюються цілим ря­дом загальних правил, а також відповідними двосторонніми або багатосторонніми угодами. Розглянемо ці питання детальніше.

1. Правонаступність при об'єднанні держав. Вона має місце, коли дві або декілька держав об'єднуються і утворюють одну дер­жаву — спадкоємницю. Правонаступництво здійснюється стосовно багатосторонніх договорів, а також активів і фінансових зобо­в'язань. Можливе також підтвердження іншого виду дво- і бага­тосторонніх договорів, якщо не заперечуватимуть учасники цих договорів. Наприклад, при об'єднанні Німеччини стосовно догово­рів, які були укладені НДР, було погоджено, що їх доля повинна визначатися разом з партнерами НДР із урахуванням договірних зобов'язань та інтересів ФРН, а також інших факторів.

Так, на об'єднану Німеччину не перейшли зобов'язання багатостороннього Варшавського договору 1955 р. Договору про дружбу, співробіт­ництво і взаємодопомогу між НДР і СРСР 1975 року. Державна власність і архіви країн, що об'єднуються, перехо­дять до об'єднаної держави; те ж відбувається і з їх державними боргами.

Стосовно членства в міжнародних організаціях. Практика 0011 свідчить, що правозаступництво і тут можливе. Наприклад, коли у 1958 р. Сирія і Єгипет утворили нову державу — ОАР, стала їх правонаступником як член ООН, а коли у 1961 р. вони поділилися і виникли заново Сирія та Єгипет, то вони знову стали членами ООН без процедури прийняття як правонаступника ОАР

2. Правозаступництво при поділі держави. При поділі однієї держави на кілька нових останні мають право, але не зобов'язані приймати права пі обов'язки держави-попередниці за договорами загального характеру. Активи та борги розподіляються між ново­утвореними державами. Матеріальні зобов'язання, пов'язані з певною територією чи об'єктом, переходять разом з останнім. Так, після розпаду СРСР з питань правонаступництва були прийняті такі акти: Меморандум про взаєморозуміння стосовно договорів колишнього Союзу РСР (1992 р.). Угода про розподіл усієї влас­ності колишнього СРСР за кордоном, Угода про правонаступність стосовно державних архівів колишнього Союзу РСР; ухвала Ради глав держав СНД від 20 березня 1992 р. з питань правонаступництва. Ряд положень, які стосуються правонаступництва, міс­тяться в установчих актах СНД. а також в Угоді Білорусії, Казах­стану, Росії та України про спільні заходи щодо ядерної зброї.

Так, стосовно питань правонаступництва щодо договірної спад­щини колишнього Союзу РСР (загальна їх кількість перевищує 15000), була погоджена позиція, згідно з якою кожна держава СНД з'ясовує питання про участь у цих договорах самостійно «в залежності від специфіки кожного конкретного випадку, харак­теру і змісту договору», окрім деяких багатосторонніх договорів, що стосуються декількох держав (наприклад, у галузі роззброєння).

Предметом міжнародно-правового регулювання в межах СНД (стала і державна власність колишнього СРСР, насамперед та її частина, що знаходиться за кордоном. З цього приводу були прийняті Угода глав держав СНД під 30 грудня 1991 р. і Угода Про розподіл усієї власності колишнього Союзу РСР за кордоном від 6 липня 1992 р. В угодах зафіксовано, що предметом регулювання є рухома й нерухома власність СРСР за межами його території, а також інвестиції, які знаходилися за кордоном. Уся ця влас­ність підлягала поділу на такі частки: Азербайджан — 1,64%, Вірменія — 0,86, Бєларусь — 4,13, Казахстан — 9,86, Киргизстан — 0,45, Молдова - 1,29, Росія — 61,34, Таджикистан — 0,83, Туркменистан — 0,70, Узбекистан — 3,27, Україна — 16,37%.

Сукупна частина Грузії, Латвії, Литви і Естонії (4,77%) угодою не порушувалося.

Питання про правонаступництво стосовно державного боргу колишнього СРСР стало предметом регулювання ще до припи­нення існування союзної держави. 28 жовтня 1991 р. між Вірме­нією, Бєларуссю, Казахстаном, Киргизстаном, Молдовою, Росією, Таджикистаном, Туркменистаном, Союзом РСР і західними дер­жавами-кредиторами був підписаний Меморандум про взаємо порозуміння стосовно зовнішнього боргу іноземним кредиторам Со­юзу РСР та його правонаступництва. Пізніше були укладені До­говір про правонаступність стосовно зовнішнього боргу (4 грудня 1991 р.), а також Угода про доповнення до цього договору від 13 березня 1992 р. Зміст цих актів полягає в тому, що ще в січні 1992 р. Росія взяла на себе загальну відповідальність за зовніш­ній борг колишнього СРСР. Проте інша форма регулювання була передбачена з Україною, У протоколі від 16 січня 1993 р. було зазначено, що Росія і Україна окремо будуть відповідальні за об­слуговування зовнішнього боргу у відповідних частках.

Звичайно, процес правонаступництва у зв'язку з припиненням існування СРСР проходить в основному в межах норм міжнарод­ного права, однак він має і суттєву особливість. Вона полягає о тому, що в значній мірі, особливо стосовно міжнародних догово­рів, це правонаступництво пов'язано з континуітетом (спадкоємні­стю), під яким розуміється продовження здійснення Росією перед­бачених у договорах прав і обов'язків колишнього СРСР Необ­хідно підкреслити, що цей континуітет почав складатися за угодою інших правонаступників СРСР. Так. Росія здійснювала континуітет стосовно членства в ООН, включаючи постійне членство в Раді Безпеки, як було передбачено в ухвалі Ради глав держав СНД від 22 грудня 1991 р. Це ж відноситься і до статусу, і до відповідальності СРСР як ядерної держави.

3. Правонаступництво при утворенні нових держав внаслідок деколонізації. Реалізуючи право на самовизначення, нація ство­рює незалежну, суверенну державу. Саме таким шляхом, а не вна­слідок успадкування влади від метрополії, нова держава здобуває владу над населенням і територією. В цьому випадку згідно з Віденською Конвенцією 1978 р. діє принцип tabula rasa («чистої дошки»), тобто незв'язності нових незалежних держав, які утво­рилися внаслідок національного самовизначення, договорами, укладеними від імені їх народів колишніми державами-метрополія­ми (ст. 16).

Стосовно правонаступництва державної власності Віденська конвенція 1983 р. встановлює як загальний принцип, що вона пе­реходить до держави-правонаступниці (ст. 15). До нової держави переходять також державні архіви, які належали залежній території. Однак державний борг метрополії, як правило, не перехо­дить до незалежної держави (ст. 38).

Що ж до дво- або багатосторонніх договорів, які діють на її території, нова держава має право або підтвердити, або підхилити їх. Саме так зробили переважна більшість держав Азії й Африки, що звільнилися від колоніального гноблення. II рої е, відзначимо, що в договори з деякими зі своїх колишніх колонії метрополіям вдалося включити пункти про визнання новими незалежними дер­жавами минулих договорів (наприклад, договори Англії із Сьєрра-Леоне, Ямайкою).

4. Правонаступництво при соціальній революції. При соціаль­ній революції держана як суб'єкт міжнародного прана, звичайно, не зникає. Однак у державі відбуваються докорінні перетворення, які змінють основи її міжнародної діяльності. Ці зміни настіль­ки великі, що майже щоразу виникають, питання, пов'язані з між­народними договорами, боргами тощо. На жаль, ці питання не знаходять свого з'ясування в міжнародному праві. Деякі вчені, наприклад, вважають, що в цьому випадку нового суб'єкта між­народного права не виникає, оскільки революція є внутрішньою справою держави, а тому питання про договори, борги та ін. по­винні розв'язуватися не на підставі правил про міжнародну правонаступність, а на основі права міжнародних договорів. Віден­ські конвенції 1978 і 1983 років цей випадок також не регламен­тують.

У міжнародно-правових відносинах склалася практика, згідно з якою держава має право відмовитися від міжнародних зобов'я­зань і прав, несумісних з новими основами державного і суспіль­ного ладу, а також зовнішньої політики, що випливає з них. На­приклад, у 1917 році Радянська держава відхилила ряд договорів, укладених попередніми урядами Росії, а також анулювала боргові зобов'язання країни. Це право па перегляд всієї сукупності між­народних зобов'язань Росії було визнано у договорі з Англією (1924 р.) і у Конвенції 1926 р. про основні принципи взаємовідно­син між СРСР та Японією.

Не виникає питання про правонаступність, коли в країні відбувся державний переворот. Як правило, нові органи влади самі підтверджують свою вірність взятим міжнародним зобов'язан­ням.

Нова хвиля правонаступництва, пов’язана із розпадом колишнього СРСР, Югославії, Чехословаччини, об'єднанням Німеччини, відновленням суверенітету прибалтійських країн порушила перед міжнародним співтовариством низку проблем щодо практичної реалізації одного з найдавніших інститутів міжнародного права, спричинила потужний імпульс до поновлення наукових досліджень у цій сфері. Зокрема, багато уваги обговоренню проблеми правонаступництва в сучасному міжнародному праві приділили учас­ники Конгресу ООН з міжнародного публічного права (бере­зень 1995 року, Нью-Йорк). Щодо практики договірних відносин, це викликало чимало конкретних питань, ще раз підтвердивши ві­домий вислів О'Конелла, що розбіжності між державами в сфері правонаступництва існують «не стільки відносно самого принципу, скільки відносно його застосування».

Р о з д і л п ' я т и й