9.6. Валютный контроль

Применение государством валютных ограничений в качестве инструмента валютного регулирования вызывает необходимость совершения им определенных контролирующих действий над тем, как эти ограничения «работают», в какой мере они соблюдаются, каково их влияние на экономику страны, способствуют они ее стабильному развитию или, напротив, являются ему препятствием. Такие действия предусмотрены в структуре механизма валютного регулирования. Они имеют форму валютного контроля, который наряду с валютными ограничениями является инструментом административного метода в составе данного механизма.

Валютные ограничения и валютный контроль как инструменты административного метода валютного регулирования неразрывно связаны друг с другом. Причем эта связь имеет причинно-следственный характер. В качестве причины здесь выступает применение в экономике страны валютных ограничений, как следствие – валютный контроль. Это значит, что содержание валютного контроля, направления его осуществления обусловлены применяемыми валютными ограничениями. Чем они жестче и чем шире их круг, тем более многообразны формы валютного контроля и тем более значима его роль в качестве элемента механизма валютного регулирования. В то же время валютный контроль оказывает существенное обратное воздействие на применение валютных ограничений. Он придает ему реальную силу, обеспечивает обратную связь между объектной и субъектной стороной валютного регулирования.

Валютные ограничения, а с ними и валютный контроль применяются в различных сферах экономики, в которых производятся валютные операции. Однако особое место здесь принадлежит внешнеэкономической сфере и ее главной составляющей – внешней торговле, которая невозможна без функционирования валютного рынка. Это дает основание различать широкий и узкий смысл валютного контроля.

Валютный контроль в широком смысле применим к соответствующей деятельности государства, направленной на совокупность отраслей и сфер экономики страны, функционирование которых связано с валютными операциями и применением валютных ограничений. В узком смысле валютный контроль ограничивается его осуществлением применительно к внешней торговле. В этой сфере раскрываются его главные характеристики, поэтому в дальнейшем рассмотрению валютного контроля внешней торговли будет уделено особое внимание.

Итак, валютный контроль представляет собой элемент механизма валютного регулирования – инструмент его административного метода, который обеспечивает действие валютных ограничений при осуществлении валютных операций в различных сферах экономики страны, прежде всего во внешней торговле.

Поскольку в России валютный контроль является элементом единого механизма валютного регулирования, он не может иметь принципы, цели и задачи, отличные от тех, которые реализуются, преследуются и решаются благодаря действию данного механизма. Вместе с тем валютный контроль обладает собственным сложным содержанием, особым механизмом действия.

В России валютный контроль осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля.

Правительство РФ при этом выполняет особую функцию: координирует деятельность органов валютного контроля и взаимодействие его агентов. Непосредственно осуществлением валютного контроля занимаются его органы и агенты. Органами валютного контроля в РФ являются Центральный банк РФ и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ. Органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ имеют право:

• издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции, которые не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций;

• проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;

• проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

• запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

• выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

• применять установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного контроля.

Полномочия между органами валютного контроля разделены таким образом, что Центральный банк РФ осуществляет контроль за проведением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами, а орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, в пределах своей компетенции осуществляет контроль за валютными операциями иных резидентов и нерезидентов.

Функция Центрального банка РФ (Банка России) по осуществлению валютного контроля закреплена среди ряда других направлений деятельности этого государственного органа в статье 4 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этой статье Банк России «организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ». В статье 54 данного Закона Банк России определяется как орган валютного контроля, осуществляющий функции валютного контроля в соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и иными федеральными законами.

В Законе в качестве органа валютного контроля напрямую определен только Центральный банк РФ. Другой федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства финансов РФ, – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) – получил полномочия органа валютного контроля опосредованно – через принятие Правительством РФ соответствующего решения. Оно было оформлено Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора». В субъектах Российской Федерации органы валютного контроля выполняют свои функции через свои территориальные органы – учреждения банка России по субъекту Федерации и территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

В качестве органа валютного контроля Росфиннадзор:

• осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции службы;

• в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

• осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности;

• обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе своей деятельности информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации.

Агентами валютного контроля являются: 1) уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ; 2) государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; 3) не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг; 4) таможенные органы; 5) налоговые органы.

Агенты валютного контроля в отличие от его органов обладают более низким уровнем компетенции. Они не имеют права выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также применять установленные законодательством РФ меры ответственности за допущенные нарушения.

Профессиональными участниками рынка ценных бумаг, участвующими в валютном контроле, являются организации, основное направление деятельности которых связано с учетом ценных бумаг. В соответствии с Федеральным законом от 22.04.1998 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» к таким организациям относятся депозитарии и регистраторы. Депозитарии оказывают услуги по хранению сертификатов ценных бумаг и учету перехода прав на ценные бумаги. Регистраторы осуществляют сбор, фиксацию, обработку, хранение и предоставление данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг.

Как несложно заметить, в осуществлении контрольных действий государства принимают участие не только государственные органы – таможенная и налоговая службы, но и негосударственные организации – коммерческие банки и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Это ставит данные организации в двойственное положение. С одной стороны, они, являясь по своей природе экономическими субъектами, имеют собственные интересы, связанные с максимизацией прибыли, в том числе при осуществлении валютных операций, участвуют в конкурентной борьбе на соответствующих рынках за привлечение клиентуры, что особенно характерно для коммерческих банков. С другой стороны, негосударственные организации должны принимать участие, нередко в ущерб собственным интересам, в обеспечении интересов государства, неся при этом предусмотренную ответственность.

Данное обстоятельство усложняет как деятельность коммерческих структур, так и осуществление валютного контроля. Тем не менее без привлечения коммерческих банков и профессиональных участников рынка ценных бумаг государство не может полноценно контролировать применение установленных им валютных ограничений. Коммерческие банки, производя расчеты в иностранной валюте, которые сопровождают различные валютные операции, обслуживающие внешнеэкономические сделки, являются единственными обладателями необходимой для осуществления валютного контроля информации. Точно так же депозитарии и регистраторы обладают первичной информацией о движении ценных бумаг, составляющих валютные ценности, операции с которыми подлежат валютному контролю. Необходимость участия в нем Внешэкономбанка обусловлена аналогичным обстоятельством: данная государственная корпорация ведет учет движения государственных внешних ценных бумаг.

Особое место в составе агентов валютного контроля занимают налоговые и таможенные органы, выполняющие значительный объем работы по осуществлению контролирующих действий во внешнеторговой сфере в пределах установленной компетенции. Федеральная налоговая служба обеспечивает валютный контроль:

• внешнеторговых сделок, предметы которых не имеют материально-вещественной формы (работы, услуги, интеллектуальная собственность);

• обоснованности расчетов и платежей резидентов и нерезидентов в иностранной валюте в пределах таможенной территории РФ;

• полноты поступления в Российскую Федерацию выручки от экспорта работ, услуг, интеллектуальной деятельности.

Федеральная таможенная служба (ФТС) осуществляет валютный контроль, связанный с экспортом и импортом товаров, а также трансграничным перемещением валютных ценностей, валюты РФ и ценных бумаг.

В осуществлении валютного контроля принимают участие все уровни системы таможенных органов РФ посредством выполнения определенных функций их специализированными подразделениями. На уровне ФТС этим занимается Управление торговых ограничений, экспортного и валютного контроля. Оно:

1) обеспечивает формирование и совершенствование ведомственной составляющей нормативной базы валютного контроля;

2) представляет интересы ФТС в государственных и иных органах при рассмотрении вопросов валютного контроля, входящих в компетенцию таможенной службы;

3) осуществляет общее методическое руководство и координацию деятельности таможенных органов, связанной с валютным контролем, контролирует выполнение нижестоящими таможенными органами своих функций, организует информационный обмен, в том числе межведомственный.

Полномочия регионального таможенного управления (РТУ) в сфере валютного контроля состоят в осуществлении:

1. валютного контроля операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

2. контроля исполнения внешнеторговых бартерных сделок;

3. контроля валютных операций, связанных с перемещением валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг через таможенную границу России;

4. координации и контроля деятельности подчиненных таможенных органов;

5. взаимодействия с органами и другими агентами валютного контроля, в обеспечении взаимодействия с ними подчиненных таможенных органов.

На уровне регионального таможенного управления функции валютного контроля выполняются отделом валютного контроля. Основное содержание его деятельности заключается в следующем:

• организации и осуществлении в регионе деятельности РТУ валютного и государственного контроля внешнеторговых бартерных сделок;

• организации проверок соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства и законодательства РФ о государственном контроле внешнеторговых бартерных сделок и анализе результатов проведения проверок;

• возбуждении дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном КоАП РФ;

• анализе деятельности подчиненных таможенных органов, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений валютного законодательства и законодательства РФ о государственном контроле внешнеторговых бартерных сделок;

• взаимодействии с органами и агентами валютного контроля, правоохранительными, налоговыми и иными государственными органами по вопросам валютного контроля, обеспечении взаимодействия с ними подчиненных таможенных органов;

• разработке проектов профилей риска, методическом руководстве деятельностью подразделений подчиненных таможенных органов по вопросам анализа данных (сведений) для выявления рисков, их идентификации и оценки по направлениям деятельности отдела;

• обобщении и анализе статистических данных о результатах валютного контроля, формировании отчетности, связанной с выполнением таможенными органами региона своих функций, и направлении ее в ФТС по установленным формам и в установленные сроки;

• рассмотрении в пределах своей компетенции обращений физических и юридических лиц по вопросам валютного контроля, осуществляемого таможенными органами региона, и др.

Значительный объем работы по осуществлению валютного контроля приходится на таможню. Вот перечень функций, выполняемых их отделами валютного контроля:

• принятие решений по вопросам валютного контроля и контроля за внешнеторговыми бартерными сделками, возникающими в ходе таможенного оформления и таможенного контроля;

• проведение контроля за соблюдением структурными подразделениями таможни, подчиненными таможенными постами порядка осуществления валютного контроля и контроля за внешнеторговыми бартерными сделками;

• организация и проведение проверок соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства, законодательства РФ о регулировании внешнеторговых бартерных сделок и анализ результатов проверок;

• возбуждение дел об административных правонарушениях (АП) в соответствии с КоАП РФ, а также направление протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами валютного отдела в соответствии со статьей 15.25 КоАП РФ, для рассмотрения в уполномоченные органы;

• осуществление мероприятий по реализации системы управления рисками в рамках изданных профилей риска по вопросам валютного контроля и контроля за внешнеторговыми бартерными сделками, а также организация работы по анализу данных (сведений) для выявления рисков, их идентификации и оценки по направлениям деятельности отдела;

• формирование и анализ электронных баз данных, обеспечивающих деятельность отдела и учет его результатов;

• учет, обобщение и анализ данных о перемещении через таможенную границу РФ физическими и юридическими лицами валюты РФ, иностранной валюты, внутренних и внешних ценных бумаг в документарной форме;

• учет и систематизация карточек с образцами оттисков печатей уполномоченных банков, используемых для целей валютного контроля, а также доведение их до подчиненных таможенных постов;

• анализ деятельности структурных подразделений таможни, подчиненных таможенных постов, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений валютного законодательства и законодательства РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности в части осуществления внешнеторговых бартерных сделок;

• подготовка и представление в РТУ в соответствии с установленным порядком требуемых статистических и отчетных данных о деятельности таможни по осуществлению валютного контроля и контроля за внешнеторговыми бартерными сделками;

• рассмотрение в пределах своей компетенции обращений физических и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции отдела;

• разработка мероприятий, направленных на предотвращение и устранение нарушений валютного законодательства, законодательства РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности в части осуществления внешнеторговых бартерных сделок.

Таможенные посты – низший уровень организации таможенной системы РФ – участвуют в осуществлении валютного контроля в ходе выполнения их должностными лицами своих основных функций по таможенному оформлению и таможенному контролю товаров и транспортных средств при пересечении ими таможенной границы РФ.

Итак, являясь агентом валютного контроля, таможенные органы осуществляют деятельность в данном качестве на системной основе, посредством четкого распределения компетенции по различным уровням своей организации, обеспечивая тем самым выполнение в полной мере функции, установленной Законом.