9.5. Валютные ограничения

Особое место в арсенале административного метода валютного регулирования занимают валютные ограничения и валютный контроль.

Валютные ограничения представляют собой законодательно или административно устанавливаемые запреты или лимиты, регламентирующие права экономических субъектов при совершении ими валютных операций.

Иначе говоря, валютные ограничения представляют собой правила, в соответствии с которыми участники валютных операций осуществляют свои действия.

У любого валютного ограничения есть две стороны – содержательная и формальная (процедурная). Содержательная сторона ограничения представлена в установленных пределах реализации прав субъектов валютных отношений, формальная – это совокупность процессуальных отношений по поводу установления, изменения, отмены ограничений, а также регламентации ответственности за нарушение валютного законодательства.

Как показывает мировая практика, валютные ограничения достаточно эффективны как средство поддержания стабильности денежно-валютной сферы национальной экономики, уравновешивания платежного баланса страны, концентрации валютных ресурсов в руках государства. Это касается как развитых, так и развивающихся стран, только в разной мере. Естественно, что в развивающихся странах в силу прежде всего ограниченности валютных ресурсов и нестабильности денежного обращения валютные ограничения применяются шире и имеют более жесткий характер.

Все валютные ограничения можно разделить на три группы:

• ограничения, касающиеся частных лиц;

• ограничения во внешней торговле;

• ограничения в сфере движения капитала.

Первая группа включает, главным образом, ограничения на вывоз и ввоз валюты физическими лицами при въезде и выезде из страны, на открытие физическими лицами счетов в зарубежных банках. Во многих странах эти ограничения начали отменяться уже в начале 50-х годов. Первой их отменила Норвегия, затем ФРГ. Франция отказалась от них в конце 50-х годов, но потом неоднократно вводила снова. В Португалии и Греции ограничения для физических лиц действовали до начала 90-х годов.

Основные ограничения второй группы связаны, по преимуществу, с осуществлением внешнеторговой деятельности. К ним относятся запрет на перевод валюты за рубеж в оплату за импорт, если он не разрешен государством, а также ограничение или запрет на распоряжение иностранной валютой, полученной экспортером. Требование обязательной репатриации валютной выручки и ее последующей продажи и в настоящее время остается широко распространенным инструментом валютного регулирования в зарубежных странах. Его не применяют только наиболее развитые в экономическом отношении страны, проводящие либеральную политику в отношении финансовых потоков и не испытывающие затруднений с покрытием своих валютных расходов.

Третья группа ограничений распространяется на финансовую сферу – движение капиталов и кредитов, перевод прибылей, налоговых и других платежей. Валютные ограничения в этой сфере устанавливаются в виде лимитов на вывоз национальной и иностранной валюты, ценных бумаг, предоставления кредитов, ограничения участия национальных банков в предоставлении займов в иностранной валюте.

В настоящее время практически во всех развитых странах валютные ограничения в основном отменены, поскольку они выполнили свои функции. В большинстве развивающихся государств и странах с переходными экономиками в той или иной мере они продолжают использоваться. Так, обязательное условие репатриации валютной выручки в настоящий момент зафиксировано в правовых актах около 50 государств (Китай, Кипр, Чехия, Венгрия, Иран, Израиль, Польша, Турция и др.).

Мировая практика применения валютных ограничений свидетельствует о том, что у них есть положительные и отрицательные стороны. Валютные ограничения играют положительную роль при осуществлении регулирующих действий государства, способствуя концентрации валютных ресурсов в его руках, временному выравниванию платежного баланса и поддерживанию курса национальной валюты. Вместе с тем, как и любые ограничительные меры, они являются фактором, отрицательно влияющим на развитие внешнеэкономической сферы. Например, ограничения снижают заинтересованность экспортеров в расширении поставок на экспорт при очень высокой доле обязательной продажи части валютной выручки. У них появляется стремление занизить официальную цену экспортируемого товара по сравнению с фактической ценой и образующуюся разницу валютной выручки увести от обязательной продажи. Ограничения обмена национальной валюты на иностранную приводят к появлению нелегального валютного рынка. Ограничения на финансовые операции противодействуют утечке капитала, одновременно замедляя его естественное движение, и т.д.

Зарубежный опыт применения валютных ограничений содержит для России два главных урока. Первый урок состоит в том, что при установлении валютных ограничений следует учитывать как их положительные, так и отрицательные стороны. Второй урок заключается в понимании того, что набор применяемых валютных ограничений, с одной стороны, должен быть относительно стабильным: нельзя часто менять правила игры. С другой – достаточно подвижным, чтобы максимально быстро реагировать на изменения в экономике страны, ее внешнеэкономической и денежно-валютной сферах.

Более чем 15-летняя практика применения валютных ограничений в России свидетельствует о том, что указанные уроки не остаются без внимания государства. Сложившаяся в стране система валютных ограничений: а) в определенной мере эффективна, о чем говорит состояние денежно-валютной сферы российской экономики; б) достаточно динамична. В последние годы, в том числе благодаря применению валютных ограничений, государству удалось обеспечить стабильность денежно-валютной сферы, постепенное укрепление рубля по отношению к доллару. Об адекватной реакции механизма валютного регулирования на меняющиеся условия развития экономики свидетельствует тот факт, что только за годы после кризиса 1998 года (в основном в связи с изменением параметров валютных ограничений) 9 раз обновлялась редакция Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» – базового нормативного акта, регламентирующего применение в стране валютных ограничений.

До вступления в силу нового Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» в России применялось достаточно много ограничительных мер, с которыми были связаны основные направления валютного регулирования. Это дает основание характеризовать совокупность данных мер как сложившуюся систему валютных ограничений. Ее составляли:

1. деление валютных операций на текущие и операции, связанные с движением капитала;

2. порядок приобретения юридическими лицами иностранной валюты на внутреннем валютном рынке;

3. запрет на проведение расчетов в иностранной валюте между резидентами на территории Российской Федерации;

4. обязательная репатриация экспортерами валютной выручки;

5. требование обоснованности авансовых платежей в иностранной валюте за импортируемые товары;

6. порядок обязательной продажи экспортерами части валютной выручки на внутреннем валютном рынке РФ;

7. порядок открытия и ведения валютных счетов резидентами на территории РФ;

8. порядок открытия и ведения валютных счетов резидентами за пределами РФ;

9. порядок открытия и ведения рублевых счетов нерезидентами на территории России;

10. порядок проведения наличных валютно-обменных операций, совершаемых на территории РФ;

11. порядок обращения наличной иностранной валюты на территории России;

12. порядок лицензирования валютных операций коммерческих банков, которые после получения соответствующих лицензий наделяются статусом уполномоченных банков;

13. порядок оплаты и регистрации иностранного участия в капитале организаций-резидентов;

14. порядок ввоза в страну и вывоза из страны наличной иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте;

15. порядок осуществления физическими лицами-резидентами операций, связанных с движением капитала.

Для действовавшей в России системы валютных ограничений ее базовым элементом являлось деление валютных операций на текущие операции и операции, связанные с движением капитала. Это деление воспроизводит разделы платежного баланса страны и определяет содержание многих других ограничений. Например, по текущим операциям, к которым главным образом относились валютные операции, связанные с внешней торговлей и кредитованием, действовали ограничения по срокам проведения расчетов по экспорту и импорту до 90 дней, получения и предоставления финансовых кредитов до 180 дней.

Что касается операций движения капитала (прямые и портфельные инвестиции; переводы в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра; предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 90 дней по экспорту и импорту товаров и т.д.), то их можно было производить только с разрешения Центрального банка РФ. Разрешение также требовалось на открытие и ведение счетов резидентами в зарубежных банках. Существовали ограничения (правда, регулярно пересматриваемые в последние годы в сторону ослабления) по суммам перемещаемой через таможенную границу наличной иностранной валюты.

Для предотвращения воздействия спекулятивного фактора на внутренний валютный рынок были сведены к минимуму возможности купли-продажи валюты юридическими лицами (за исключением уполномоченных банков), которые могут приобретать иностранную валюту только для расчетов по импорту, используя при этом специальные транзитные счета. Значимым для функционирования внутреннего валютного рынка было ограничение, связанное с обязательной продажей части валютной выручки экспортерами.

Принятие нового Закона имело для механизма валютного регулирования принципиальное значение, поскольку он существенно изменил систему валютных ограничений. Необходимость таких изменений была обусловлена тем, что в силу действия преимущественно благоприятных внешних факторов (высокие цены на основные статьи отечественного экспорта на мировых рынках) российская экономика, ее денежная система переживают период относительно стабильного функционирования. Достаточно указать на то, что в последние годы высокими темпами росли золотовалютные резервы страны, и их сумма к докризисному периоду (сентябрю 2008 года) составила более 600 млрд долл. В этих условиях «минусы» действующей системы валютных ограничений стали перевешивать ее «плюсы». Действующий механизм валютного регулирования, с одной стороны, превратился в препятствие для привлечения инвестиций, с другой – как показала практика, действующие запреты создавали дополнительные издержки для бизнеса, не решая в той мере, которая устраивала государство, проблему незаконного вывоза капитала за пределы страны. Российский капитал «научился» уходить за рубеж по «теневым» схемам, и направление его движения на противоположное стало меняться только с укреплением финансовой системы страны. Поэтому в качестве магистрального направления изменений в механизме валютного регулирования выступила либерализация его действия, выражающаяся, в первую очередь, в сокращении числа валютных ограничений и их смягчении.

«Под сокращение» попало базовое ограничение – деление валютных операций на текущие и движения капитала. Для валютной системы России это имело принципиальное значение, так как тем самым был сделан важный шаг на пути создания институциональных условий для введения полной конвертируемости рубля. Вместе с устранением указанного деления были отменены многие действовавшие ограничения на валютные операции движения капитала. Вместо них в новом Законе были введены более мягкие ограничительные меры в виде специальных счетов, резервирования, предварительной регистрации счетов, открываемых в банках за пределами территории РФ. Это было сделано в целях борьбы с краткосрочными притоками и оттоками в страну и из страны спекулятивного капитала, которые могли дестабилизировать российский финансовый рынок. Но эти новые ограничения действовали непродолжительное время и были отменены с 1 января 2007 года.

В то же время в арсенале механизма валютного регулирования остаются значимые для него валютные ограничения, с которыми связаны основные направления прямых регулирующих воздействий государства на валютную сферу. В настоящее время продолжают действовать следующие валютные ограничения:

1. Запрет на куплю-продажу иностранной валюты вне уполномоченных банков.

2. Запрет на осуществление валютных операций между резидентами на территории России. Данное ограничение имеет предусмотренные статьей 9 Закона исключения. Они распространяются на 15 видов операций, среди которых:

• операции, связанные с расчетами в магазинах беспошлинной торговли, при реализации товаров и услуг пассажирам при международных перевозках;

• операции между комиссионерами и комитентами по оказанию услуг, связанных с заключением и исполнением внешнеторговых договоров с нерезидентами;

• операции по договорам на транспортное обслуживание при перевозке вывозимого из РФ или ввозимого в РФ груза, транзитной перевозке груза по территории РФ, а также по договорам страхования указанных грузов;

• операции, связанные с осуществлением обязательных платежей в бюджеты различных уровней, и др.

3. Обязательная 100%-ная репатриация резидентами экспортной валютной выручки в сроки, предусмотренные внешнеторговыми контрактами (статья 19 Закона). Из данного ограничения Закон также предусматривает несколько исключений. Например, юридические лица-резиденты вправе не зачислять на свои счета в уполномоченных банках иностранную валюту или валюту РФ, а могут зачислять ее на счета в банках за пределами территории РФ, если они исполняют обязательства по кредитным договорам на срок свыше двух лет с организациями-нерезидентами, являющимися агентами правительств иностранных государств, а также по кредитным договорам, заключенным с резидентами государств – членов ОЭСР или ФАТФ.

4. Обязательный возврат в РФ денежных средств, уплаченных нерезидентам за товары, не ввезенные на таможенную территорию РФ.

Действующее валютное законодательство содержит не только положения, указывающие на применяемые ограничения, но и – на их отсутствие. Так, без ограничений на территории РФ осуществляются:

• валютные операции между резидентами и нерезидентами;

• валютные операции между резидентами и уполномоченными банками, связанные: а) с получением и возвратом кредитов, уплатой сумм процентов и штрафов по соответствующим договорам; б) с внесением денежных средств резидентов во вклады и их получением; в) с банковскими гарантиями; г) с куплей-продажей физическими лицами наличной и безналичной иностранной валюты, чеков в иностранной валюте и др.

• валютные операции между нерезидентами и нерезидентами, связанные с переводами иностранной валюты со счетов в банках за пределами территории РФ на счета в уполномоченных банках и наоборот.

Важным направлением действия механизма валютного регулирования является установление порядка открытия и ведения валютных счетов резидентов и нерезидентов. Эти счета разделяются на две основные группы: 1) счета, открываемые на территории РФ в уполномоченных банках; 2) счета, открываемые в банках за пределами территории РФ.

Порядок открытия резидентами валютных счетов в уполномоченных банках аналогичен порядку открытия счетов в рублях. Причем на открытие валютных счетов резидентов нет ограничений. Ведение валютных счетов резидентов осуществляется в соответствии с правилами, которые устанавливаются Центральным банком РФ. Наряду с требованием проведения расчетов только с использованием банковских счетов Закон дает право юридическим лицам – резидентам производить расчеты без их использования, т.е. в наличных рублях, с физическими лицами – нерезидентами по договорам розничной купли-продажи товаров, а также при оказании им транспортных, гостиничных и других услуг. Кроме того, юридические лица – резиденты в аналогичном режиме могут рассчитываться с нерезидентами в наличной иностранной и национальной валюте РФ за обслуживание воздушных судов иностранных государств, судов иностранных государств в речных и морских портах, а также при оплате портовых сборов.

Существуют исключения и для физических лиц при реализации ими требования проводить валютные операции только через счета в уполномоченных банках. К таким исключениям относятся:

• передача валютных ценностей в дар РФ, субъекту РФ и/или муниципальному образованию;

• дарение валютных ценностей супругу и близким родственникам;

• завещание валютных ценностей или получение их по наследству;

• покупка у уполномоченного банка или продажа уполномоченному банку наличной иностранной валюты;

• расчеты в магазинах беспошлинной торговли и др.

Порядок открытия валютных счетов в уполномоченных банках нерезидентами имеет некоторые особенности, связанные с перечнем необходимых для открытия счета документов. Кроме валютных счетов нерезиденты имеют право открывать в уполномоченных банках рублевые счета. Средства в иностранной валюте и рублях на соответствующие счета в уполномоченных банках перечисляются нерезидентами с их счетов в банках за пределами РФ без ограничений. Обратная операция возможна только в отношении иностранной валюты.

Одно из самых важных проявлений либерализации действия механизма валютного регулирования состоит в предоставлении права резидентам – юридическим и физическим лицам – открывать счета в иностранной валюте в банках за пределами территории РФ. Такие счета могут открываться без ограничений в банках стран, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

В то же время Закон (статья 12) установил уведомительный порядок для открытия всех счетов в банках за пределами территории РФ. Данный порядок обязывает резидентов уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов не позднее месяца со дня заключения (расторжения) договора об открытии счета с банком, расположенным за пределами территории России.

Установленный Законом режим ведения рассматриваемых счетов дает право резидентам переводить на них средства со своих счетов в уполномоченных банках или с других своих счетов, открытых в банках за пределами территории РФ. Переводы резидентами средств на свои счета в банках за пределами данной территории со счетов в уполномоченных банках осуществляются при предъявлении уполномоченному банку при первом переводе уведомления налогового органа по месту учета резидента об открытии счета с отметкой о принятии данного уведомления.

На счета резидентов, открытых в банках, расположенных на территории иностранных государств, являющихся членами ОЭСР или ФАТФ, могут быть зачислены суммы кредитов в иностранной валюте, полученные по кредитным договорам с организациями-нерезидентами, являющимися агентами правительств иностранных государств.

Юридические лица-резиденты имеют право без ограничений осуществлять валютные операции со средствами, находящимися на счетах в банках за пределами территории России, за исключением валютных операций между резидентами. Под данное исключение не подпадают операции по выплате заработной платы и средств на возмещение командировочных расходов сотрудникам дипломатических, иных официальных представительств РФ, а также юридических лиц – резидентов, находящихся за пределами территории России.

Для осуществления контроля со стороны государства за доходами резидентов, имеющих счета в банках за пределами территории России, юридические лица (за исключением уполномоченных банков и валютных бирж) обязаны представлять в налоговые органы РФ отчеты о движении средств по счетам в таких банках с подтверждающими банковскими документами. Порядок представления данных отчетов установлен Постановлением Правительства РФ от 28.12.2005 № 819 «Об утверждении правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации». Что касается физических лиц, то по отношению к ним указанный контроль осуществляется посредством представления в налоговые органы по месту регистрации данных лиц отчетов об остатках средств в банках за пределами территории России по состоянию на начало каждого календарного года.

В последнее время в валютном регулировании трансграничного перемещения физическими лицами иностранной валюты, валюты РФ, дорожных чеков, внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме произошли существенные изменения.

В соответствии с решением Комиссии Таможенного союза от 20.05.2010, а также заключенным участниками союза «Договором о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза» ввоз данных средств осуществляется без ограничений при обязательном письменном таможенном декларировании денежных сумм, превышающих в эквиваленте 10 тыс. долл. США.

Сняты ограничения на вывоз денежных средств и денежных инструментов с таможенной территории Таможенного союза также при условии таможенного декларирования в письменной форме вывозимых сумм в эквиваленте, превышающем 10 тыс. долл. США.