119 Государственное регулирование в области охраны окружающей среды: цели, задачи и инструменты

Обеспечение экологической безопасности в сфере хозяйственной дея­тельности становится все более важной функцией государства. Острота и необходимость решения экологических проблем, которые во все большей степени приобретают глобальный характер, осознаны сегодня практически во всех странах мира. Очевидно, что экологическая деградация окружаю­щей среды и биосферы (опустынивание, обезлесение, дефицит сырья, пар­никовый эффект, истощение озонового слоя, кислотные дожди, дефицит пресной воды, загрязнение Мирового океана, исчезновение некоторых ви­дов животных и растений и др.) может привести к непредсказуемым по­следствиям и будет угрожать самому существованию человека как вида.

Вместе с тем решить данную проблему только за счет чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система является эффективной при ис­пользовании и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и дает сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или вообще бесплат­ных, к которым относятся и природные ресурсы.

Природные ресурсы - это ресурсы, образовавшиеся в окружающей природной среде (естественной среде обитания и производственной дея­тельности человека) в результате естественных процессов. К ним можно отнести элементы литосферы, гидросферы и атмосферы, а также солнечное излучение, тепло Земли, рельеф местности, климат, растительность, сооб­щества живых и неживых организмов и т.п. Большинство природных ресурсов не имеет рыночной стоимости, так как они не продаются на рынке (например, чистый воздух, ландшафты и пр.).

При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, которые трудно оценить количественно (придать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и/или не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда - и для будущих поколений. Открытый доступ ко многим природным ресурсам приводит к их сверхэксплуатации, часто вплоть до полной деградации. Варварская вы­рубка лесов, неумеренное рыболовство, безграничные выбрасы в атмосфе­ру промышленных отходов и многое другое является примером такой сверхэксплуатауции. Все тому подобное нарушает экобаланс несмотря на то, что экосистемы обладают способностью поглощать загрязнения и отхо­ды без ущерба природной среде (например, тропические или манговые ле­са, ассимилирующая способность морей). Поэтому здесь особенно важны контрольные функции природоохранных органов государства и комплекс его управляющих и регулирующих воздействий на создание условий, при которых всем хозяйственно-производственным субъектам выгодно забо­титься об экологической обстановке.

Неэффективность рыночного механизма, так называемые провалы рын­ка, в области охраны окружающей среды и природопользования обусловли­вает необходимость государственного регулирования процессов природо­пользования.

Цель государственного регулирования в области охраны окружающей среды в России — переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в интересах нынешнего и будущих поколений людей.

К началу экономических реформ российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной. Ее негативное воздействие на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) существенно выше, чем в развитых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям. В связи с этим защита окружающей среды сегодня становится базисной функцией государства.

Среди задач государственного регулирования в области охраны окружающей среды выделим следующие:

улучшение состояния окружающей среды путем экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований;

формирование правовой основы экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

создание условий для становления новой модели хозяйствования и широкого применения экологически ориентированных методов управления;

оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них;

активное участие в международных экологических мероприятиях;

формирование эффективной системы пропаганды идей экологической безопасности и создание соответствующей системы эколого-правового воспитания и обучения (формирование экологического мышления).

Поиск эффективных государственных регуляторов в области охраны окружающей среды и природопользования связан с выбором критерия оценки природоохранных мероприятий. Во-первых, необходимо следить за тем, чтобы объем выбросов не превышал установленной максимально допустимой величины. Это так называемый критерий экологической эффективности. Во-вторых, достижение экологической цели с минимальными народнохозяйственными издержками может быть обеспечено при данном уровне технических знаний. Это критерий экономической эффективности в статичном смысле. С развитием науки и техники минимум народнохозяйственных издержек на предотвращение ущерба постоянно снижается. Это так называемая экономическая эффективность в динамическом смысле.

В-третьих, необходимо рассматривать социальную эффективность применяемых инструментов государственного регулирования. Например, меры по стимулированию природоохранных мероприятий могут вызвать значительное увеличение издержек производства, что в крайних случаях может привести к уменьшению инвестиций, сокращению производства пли даже к закрытию предприятия. Меры по усилению природоохранных мероприятии могут противоречить обеспечению уровня занятости в условиях высокой безработицы. С другой стороны, меры по защите окружающей среды могут оказывать и положительное влияние на уровень занятости. Например, через создание новых рабочих мест в производственной и административной сферах, связанных с контролем за осуществлением природоохранных мероприятий. В конечном счете трудно оценить общий социальный эффект реализуемых мероприятий.

В-четвертых, следует учитывать политическую осуществимость мер по усилению защиты окружающей среды. Таким образом, для достижения цели природоохранной политики необходимо определить ее приоритеты и рассмотреть все возможные последствия планируемых мероприятий.

Особенность системы государственного регулирования природоохранной деятельности состоит в наличии нескольких уровней регулирования: общегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослеживается тенденция увеличения числа органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственных за состояние окружающей среды на своем участке, и расширения их функций в этой области. В нашей стране единую государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляет Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), которое выполняет координационные функции, разрабатывает и издает соответствующие нормативные правовые акты и контролирует их выполнение.

Охрана окружающей среды - совокупность всех мероприятий госу­дарства, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благо­приятных естественных природных условий. Природопользование - сово­купность воздействий человека на географическую оболочку Земли, рассмат­риваемых в комплексе (в отличие от отраслевых понятий - водопользования, землепользования, лесопользования и т.п.). Правовое регулирование отноше­ний по охране окружающей среды и природопользованию ведется на основе законодательства Российской Федерации.

Целью государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в России является переход к устойчивому раз­витию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономичес­ких задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и при-родно-ресурсного потенциала в интересах удовлетворения потребностей ны­нешнего и будущих поколений людей.

Особенность системы государственного регулирования природоохран­ной деятельности состоит в наличии нескольких уровней регулирования: об­щегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослежи­вается тенденция увеличения количества органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственные за состояние окру­жающей среды на «своем участке» и расширение их функций в этой области. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осу­ществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе. Например, в США в соответствии с Актом о национальной поли­тике в области окружающей среды (1969) созданы федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее свои отделения в ряде штатов, и совет по ее качеству при президенте.

В нашей стране единую государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляют Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Указанные феде­ральные органы осуществляют координационные функции, разрабатывают и издают соответствующие нормативные правовые акты и контролируют их выполнение.

Поиск эффективных государственных регуляторов в области охраны окружающей среды и природопользования начался на рубеже 60-70-х гг. XX в., когда экологические проблемы резко обострились. В этот период государственное регулирование было направлено на ликвидацию последст­вий накопленного загрязнения. Принимаемые меры касались в основном негативных итогов производственной деятельности и почти не затрагивали первопричин деградации окружающей среды. Акцент делался на законода­тельных ограничениях вредных воздействий на окружающую среду, госу­дарственном нормировании и контроле, а также на санкциях. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип «за­грязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудниче­ства и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное субсиди­рование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированию охраны природы в этом период уделялось мало внимания. Ограниченность такого подхода очевидна. Однако он был оправдан, так как в ряде случаев приходилось срочно спасать нарушенные прошлой дея­тельностью экосистемы.

1980-е гг. ознаменовались попытками широкого использования эко­номических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельно­сти в рыночной экономике. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих монито­ринг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности. В на­стоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобраз­ный симбиоз из административных и рыночных механизмов (так называемый смешанный механизм). И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается.

В основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран был положен принцип нормативного качест­венного состояния окружающей среды, которое достигается путем уста­новления стандартов на загрязнения различного рода. Нормативное регули­рование служит сегодня основным каналом воздействия экологической поли­тики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, иннова­ционный процесс.

Законодательная деятельность в области охраны окружающей среды по­лучила быстрое распространение. В развитых странах приняты законы и ак­ты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие ме­тодические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства по регулированию природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей. В специальных природоохранных законах вводится система стандартов, инст­рументов и рычагов регулирования, устанавливаются санкции в отношении нарушителей правовых норм. В России комплексный Закон «Об охране ок­ружающей природной среды» был принят в 1991 г.

Эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих соб­ственно экологическую направленность. Макроэкономические меры -это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне от­дельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса нацио­нальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финан­сово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и рефор­мы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической си­туации.

Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финан­совой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа - государст­венных, кооперативных, акционерных, частных, и от сферы деятельности -промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борь­бы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, на приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск ос­новной производственной продукции, кроме того или скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов для того, чтобы из­бежать платы за них, штрафов и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок.

На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить экологосбалансированный характер. Например, суть эколо­гически ориентированного изменения структуры экономики состоит в ста­билизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ре­сурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной техно­логической основе всех производств, связанных с преобразованием при­родного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отрас­лей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики по­зволит значительно уменьшить природоемкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую по­требность в природных ресурсах.

Система специальных механизмов и инструментов, непосредст­венно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природ­ных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основными эле­ментами являются:

-            непосредственное осуществление государством различных мер приро­доохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистительных сооружений и осуществление мероприятий по отдельным объектам, выполнение обяза­тельств в рамках международных программ и организаций);

-            контрольно-запретительное регулирование (экологическая экспертиза, экологические нормативы и ограничения, соглашения между государством и корпорациями, государственное инспектирование предприятий, приостанов­ление деятельности, экономические и административные санкции: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов);

-            государственное экономическое стимулирование и поддержка приро­доохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологи­ческих фондов);

-           меры государства, побуждающие природопользователей к охране ок­ружающей среды (побудительные отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение);

-           формирование и реализация экологических программ.

Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве слу­чаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отноше­нию к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения «большой» экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологиче­ские программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологи­ческой ситуации.

Таким образом, государство устанавливает цели природоохранной по­литики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют эко­номический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэконо­мического характера.

Рассмотрим более подробно систему экономических инструментов го­сударственного регулирования природоохранной деятельности.

Особенно широко используемым и эффективным инструментом счита­ются налоги. Экологические налоги (их часто называют «зелеными») при­званы решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более соответствующей затратам, в том числе природных ресур­сов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обще­ством (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит»). «Зе­леные» налоги могут выполнять стимулирующую роль для развития эколо-госбалансированных производств и видов деятельности, а также «подавлять» природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы - воздействовать на поведение произ­водителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр.

В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной дея­тельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогооб­ложения освобождаются экологические фонды.

В экологоориентированной налоговой системе выделяются четыре ас­пекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Напри­мер, в начале природо-продуктовой цепочки, соединяющей первичные при­родные факторы производства с конечной продукцией, налоги на природо-эксплуатирующие отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляю­щего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на эколо-госбалансированную. При этом пониженные налоги должны применяться при применении ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В ре­гионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия. Повышенные налоги могут использоваться при обложении экологически опасной продукции - озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируются программы развития экологосбалансированного сельского хозяйства.

Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природо­охранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основ­ных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная аморти­зация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.

Важным элементом системы государственного регулирования приро­допользования являются платежи за загрязнение природной среды. Рос­сия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Платежи за загрязнения призваны компенсировать экономиче­ский ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денеж­ных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства.

В настоящее время применяются три вида платежей: за загрязнение атмосферы, за сброс в водоемы загрязняющих веществ, за размещение от­ходов. В России применяются две ставки платежей: базовая, соответст­вующая выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в пределах установ­ленных нормативов, и за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. На­пример, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он из­меняется в диапазоне от 1 до 2.

Местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на изменение нормативов платежей за загрязнение окружающей среды. Все согласования предельно допустимых выбросов и определение лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными орга­нами в лице комитетов по охране природы. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Иногда, в случае экстремальных ситуаций с загрязнением, коэф­фициент увеличивается в 1,5-2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.

В переходный период развития экономики система платежей за за­грязнение носит скорее «мягкий, догоняющий» характер. Будучи «встроен­ной» в экономический механизм, не ориентированный на экологическую безопасность, она призвана ослабить негативные последствия хозяйствен­ной деятельности. Функция накопления денежных ресурсов для государст­венного управления в области природопользования в России сегодня явля­ется главной и проще реализуемой. Однако в перспективе при переходе к природосберегающим производствам стимулирующая роль платежей будет усиливаться.

Государство содействует развитию рыночных механизмов в природо­охранной области. Например, способствует формированию рынка природ­ных ресурсов, созданию ипотечной системы, системы экологического страхования. В развитых странах, например, в США, с помощью государ­ства формируются рыночные механизмы продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов подобного рынка является право на про­дажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой тор­говли состоит в следующем. В рамках ограниченной территории законода­тельно вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загряз­няющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования получила красноречивое название «принцип пузыря» (ЬиЬЫе рппара!). В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. В результате общая сумма загрязнений не увеличива­ется, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкой 'купли-продажи прав на загрязнение между предприятиями, что положительно скажется на охране окружающей среды в целом.

Финансирование природоохранных мероприятий является важным элементом всей системы государственного управления в области охраны ок­ружающей среды и природопользования. Подавляющая часть капиталовло­жений по линии экологической безопасности делается за счет1 государствен­ных средств - на эти цели расходуется 1-2% ВВП.

В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в Российской Федерации претерпело существенные изменения. Основная масса (80-90%) капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. В настоящее время государственные капитало­вложения направляются на финансирование крупных федеральных и ре­гиональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповед­ной и т.п.), которые не имеют других источников обеспечения.

Текущие природоохранные мероприятия должны финансироваться из целевых источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств экологических фондов. При таком подходе ликвидируются недос­татки, присущие централизованным капитальным вложениям (их обезличен-ность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использо­вания), а также формируются условия для реализации принципа «загрязни­тель платит». При этом платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как экологические фонды, куда поступают платежи, носят в первую очередь региональный характер.

В России региональные экологические фонды функционируют с 1992 г. Среди основных задач, возложенных на экологические фонды, можно выде­лить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; эко­номическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Региональность является важной характеристикой экологических фон­дов. Территории, страдающие от Загрязнения «своих» предприятий, получа­ют независимый источник финансирования. Только 10% средств, перечис­ляемых предприятиями, идет затем и федеральный фонд, остальные деньги остаются на местах. Все решения о финансировании тех или иных мероприя­тий принимаются местной законодательной властью, а подготовкой предло­жений и контролем за целевым использованием средств занимаются испол­нительные органы.

Важное место в системе государственного регулирования природо­охранной деятельности занимают государственные субсидии (денежные пособия). Система государственных субсидий ориентируется на стимулиро­вание экологосбалансированной деятельности. В развитых странах применя­ется предоставление субсидий на НИОКР по охране окружающей среды, суб­сидий местным органам на строительство очистных сооружений и др. Широ­ко применяется предоставление государственных низкопроцентных займов на приобретение части очистного оборудования. Практикуется также выпуск специальных безналоговых займов.

Более точному учету экологических факторов в экономике, а также ра­циональному использованию природных ресурсов способствует законода­тельное введение платного природопользования. Выделяют следующие виды платежей: 1) за право пользования природными ресурсами; 2) на вос­производство и охрану природных ресурсов. Плата за пользование природ­ными ресурсами связана с изъятием ренты. Распространение системы платы за природные ресурсы в России началось в основном с 1992 г., после приня­тия законов РФ «О плате за землю», «О недрах» и др. Платежи на воспроиз­водство и охрану природных ресурсов являются компенсацией их затрат в процессе производства.

Существенное значение в системе платного природопользования долж­ны приобрести экологические штрафы, различного рода санкции за нера­циональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. К числу внеэкономических рычагов можно отнести прямые запреты на производство, административные решения по закрытию предприятий, а также привлечение к уголовной ответственности.

Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратеги­ческое значение, большую роль играют разработка и реализация экологи­ческих программ. Каждая такая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Во многих странах приняты комплексные программы природопользования по всей природо-продуктовой цепочке и по всем биосредам, подкрепленные соответствующими диверсифициро­ванными законодательствами.

В реализации программ обычно ведущую роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, слож­ность проблемы и неопределенность экономической эффективности дела­ют целесообразным использование прямого регулирования при поддержи­вающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые программы необходимы для реабилитации зон экологического бедствия (Чернобыльская зона), охраны особо ценных природных объектов (таких, как озеро Байкал, речные системы, бассейны морей), выполнения между­народных обязательств (по охране озонового слоя, сохранению биоразно­образия и др.) и т.п.

Всемирный характер экологических проблем, обостряющихся в совре­менных условиях, предполагает совместные усилия разных стран по их ре­шению. Участие государств в международном сотрудничестве по охране ок­ружающей среды (подписание и реализация двусторонних и многосторонних соглашений и программ, участие в работе международных организаций и т.п.) позволяет выработать общие принципы, механизмы и инструменты, ре­гулирующие и регламентирующие природопользование в международном масштабе. Особенно важны проблемы рачительного природопользования в России, обладающей 30% мировых запасов природных ресурсов, но пока все еще приходится лишь надеяться, что государство сумеет эффективно и бе­режливо ими распоряжаться.