§ 3. Правовое регулирование исполнительного процесса

Понятие и предмет правового регулирования исполнительного процесса. Правовое регулирование⁸⁴ исполнительного процесса есть совокупность правовых предписаний, регламентирующих порядок осуществления исполнительного процесса, а его предмет⁸⁵ – общественные отношения, возникающие в ходе принудительного исполнения исполнительных документов⁸⁶.

Правовое регулирование может быть привязано к конкретному нормативному правовому акту или их группе. Так, рассматривая определенный нормативный правовой акт, мы можем сказать, что либо он присоединяется к другому нормативному правовому акту, либо ряд вопросов, урегулированы им неполно, в связи с чем необходима отсылка к другому нормативному правовому акту.

Закон содержит ряд отсылочных норм, например, пункт 3 статьи 46 Закона. Закон содержит и отсылки к федеральным законам, например, пункты 5, 6 статьи 46, статья 70 Закона. Отсылочная норма может содержать указание на то, что субсидиарное законодательство применяется к отношениям, регулируемым нормативным правовым актом, постольку, поскольку это не противоречит существу этих отношений (например, статья 4 Семейного кодекса Российской Федерации).

Понятие правового регулирования тесно связано с понятиями, с одной стороны, источника (формы) права, который также называется источником правового регулирования, а с другой – системой права.

Источники правового регулирования исполнительного процесса. Источник права в юридическом смысле или собственно источник права считается синонимом формы права. Источником (формой) права называется внешнее выражение (объективное проявление) содержания права как системы юридических норм⁸⁷.

Источник права выступает объектом, из которого правоприменителем извлекаются нормы права, и применяются к конкретным жизненным обстоятельствам. В результате указанных действий в правоприменительном акте необходима ссылка на источник права (правовое основание)⁸⁸.

В этой связи следует разграничить правоприменительный акт, например, постановление судебного пристава-исполнителя, и юридически значимый документ, например, жалобу на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, исковое заявление. Если в юридически значимом документе можно ссылаться на любые «источники права», в том числе судебные прецеденты, судебную практику, работы юристов, правовые обычаи, то в правоприменительных актах на такие «нетрадиционные» источники права ссылаться недопустимо.

В настоящий момент практика признает возможным ссылаться на нормативные правовые акты, решения (постановления и определения) Конституционного Суда Российской Федерации и постановления Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.

Остальные «источники права» остаются в тени до момента обжалования, в частности постановления судебного пристава-исполнителя. И только в случае обжалования его постановлений судебный пристав-исполнитель представляет в суд общей юрисдикции или арбитражный суд весь массив судебных прецедентов, обзоров практики, мнения юристов.

Как известно, понятие «законодательство» в широком смысле означает всю совокупность нормативных правовых актов, а в случае с законодательством об исполнительном производстве⁸⁹, то есть специализированным законодательством, указанный термин означает совокупность нормативных правовых актов, содержащих правовые предписания, регулирующие порядок принудительного исполнения исполнительных документов.

Законодательство об исполнительном производстве в узком смысле этого слова означает совокупность не всех нормативных правовых актов, а лишь федеральных законов⁹⁰. Среди последних основное место занимают Закон и Закон о судебных приставах.

Именно в узком смысле законодательство об исполнительном производстве понимается в пункте 1 статьи 2 Закона.

Законодательство об исполнительном производстве в широком смысле есть не только федеральные законы, но и постановления Правительства Российской Федерации. Так, согласно пункту 8 статьи 51 Закона арест на ценные бумаги налагается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 53 Закона порядок и условия хранения арестованного и изъятого имущества определяются Правительством Российской Федерации.

К источникам правового регулирования исполнительного процесса не относятся иные нормативные правовые акты, в том числе и нормативные правовые акты Федеральной службы судебных приставов⁹¹.

Система права есть определенная внутренняя структура права как системы юридических норм. В качестве структурных элементов права выступают в определенной иерархии: условная группировка отраслей права (публичное, частное; государственные и гражданско-правовые отрасли права), отрасль права, подотрасль (раздел) права, правовой институт, субинститут, норма права. Система законодательства состоит лишь из нормативных правовых актов.

Правовое регулирование исполнительного процесса может быть рассмотрено с двух позиций: правовое регулирование исполнительного процесса в системе права и правовое регулирование исполнительного процесса в его внутреннем устройстве.

Правовое регулирование исполнительного процесса в системе права. Первоначально следует рассмотреть правовое регулирование исполнительного процесса или совокупность исполнительных процессуальных норм (исполнительное процессуальное право) в системе российского права.

Для определения места правового регулирования исполнительного процесса в системе права необходимо хотя бы в общих чертах рассмотреть вопрос о соотношении материальных и процессуальных норм.

Очень важным представляется вопрос о разграничении правовых предписаний на процессуальные и материальные. Следует признать, что в юридической литературе не приведены достаточные критерии для разграничения указанных предписаний.

Например, В.Д. Сорокин указывает, что административный процесс является «формой реализации норм материального административного права»⁹², «проявление внутренней жизни материального административного права»⁹³, необходимым порядком реализации материальных норм. В.Д. Сорокиным не предлагается значимых критериев разделения административных процессуальных и материальных норм. Следуя его логике, следует признать, что все правовые предписания административного права, кроме предусматривающих составы административных правонарушений, следует отнести к процессуальным нормам. А поскольку правовые предписания, содержащие составы административных правонарушений, также применяются правоприменителем, то и их можно отнести к процессуальным.

В.Д. Сорокиным в качестве разделительной линии между материальными и процессуальными нормами предлагается: «… если материальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, что должны делать органы государственного управления и другие компетентные субъекты, то процессуальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, как, каким образом, в каком порядке должна осуществляться управленческая деятельность»⁹⁴.

В данном случае В.Д. Сорокин, как представляется, подменяет характер правовой нормы и способом изложения правового предписания. Правовые предписания, являющиеся содержанием нормативного правового акта, могут излагаться различным образом. Например, согласно пункту 1 статьи 46 Закона обращение взыскания на имущество состоит из его ареста (описи), изъятия и принудительной реализации. В этом случае правовое предписание бессубъектно. Это положение раскрывает содержание «обращение взыскания» как совокупности исполнительных действий судебного пристава-исполнителя.

Из пункта 4 статьи 3 Закона следует, что непосредственное осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов возлагается на судебных приставов-исполнителей. Это правовое предписание носит компетенционный характер⁹⁵, связующее правосубъектность судебного пристава-исполнителя с «осуществлением функции по исполнению исполнительных документов»⁹⁶.

При анализе теории административного процесса с позиций разделения правовых предписаний на материальные и процессуальные, мы придем к тому выводу, что материальных правовых предписаний значительно меньше, чем процессуальных правовых предписаний. Практически все правовые предписания являются процессуальными, в том числе и направленные на установление компетенции.

Следует согласиться, что: «Нетрудно заметить, что никакие юридические признаки или юридические характеристики в таком делении не присутствуют. Если же приложить эти критерии к УПК и ГПК, то значительная часть норм в них окажется материальными, так как отвечают на вопрос «что?», а не «как?»⁹⁷.

Необходимо найти отличие процессуальных правовых предписаний от материальных. Кардинального, существенного отличия, позволяющего однозначно раз и навсегда, определить материальный или процессуальный характер правового предписания, найти нельзя. Правовые предписания могут быть сформулированы различно: либо как процессуальные, либо как материальные.

Можно переработать все гражданское законодательство в гражданское процессуальное. Конечно, это нецелесообразно, но вполне возможно. Аналогичным образом можно поступить и с уголовным законодательством.

Нецелесообразность такого подхода является определяющим в разграничении правовых предписаний на материальные и процессуальные.

При делении правовых предписаний на материальные и процессуальные, на наш взгляд, следует исходить из теории материального и процессуального правоотношения. Теория материального и процессуального правоотношения позволяет внести некоторую ясность в разделении материальных и процессуальных предписаний, но не может окончательно решить указанную проблему.

Вспомогательную роль может сыграть также теория системы права. Мы специально указываем термин «теория», поскольку указанные теории служат лишь инструментом (средством) разделения правовых предписаний. Правовая теория прежде всего субъективна, объективно выражаются лишь субъективные мнения того или иного лица, как-то: ученого, студента, правоприменителя, законодателя, лица, реализующего свои права и обязанности.

Теория материальных и административных процессуальных правоотношений строится прежде всего на том положении, что материальными правоотношениями являются все те, которые не являются административными процессуальными.

Административные процессуальные правоотношения существуют между государственным органом (его должностными лицами) и невластным субъектом. Все правоотношения между государством (муниципальным образованием) без участия его органов (должностных лиц) являются материальными⁹⁸. Также материальными являются правоотношения между невластными субъектами права, например, гражданско-правовые отношения.

Более сложным является разделение на административные процессуальные и материальные правоотношения, существующие между государственными органами (их должностными лицами). Такие правоотношения, как правило, являются материальными и только в случае, если они имеют тесную связь с основной группой административно-процессуальных отношений, то они могут быть признаны административно-процессуальными, например отвод судебного пристава-исполнителя старшим судебным приставом.

Следовательно, материальными правоотношениями являются, во-первых, все правоотношения между государством (муниципальным образованием) и другими субъектами права, во-вторых, правоотношения между невластными субъектами (физическими и юридическими лицами); в-третьих, большинство правоотношений между государственными (муниципальными) органами, должностными лицами, государственными (муниципальными) служащими.

Административно-процессуальными правоотношениями являются: во-первых, правоотношения между государственными (муниципальными) органами (их должностными лицами) и невластными субъектами; во-вторых, правоотношения между государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами.

Таким образом, если правовая норма регулирует административно-процессуальное правоотношение, то она является административно-процессуальной, если же правовая норма регулирует материальное правоотношение, то она является материальной. Таким образом, административно-процессуальными нормами являются все те нормы, которые не являются материальными.

В литературе вполне справедливо задаются вопросом, что авторы теории «общего» юридического процесса не затрагивают вопроса о том, в чем юридическое значение распределения норм на материальные и процессуальные⁹⁹.

Можно привести ряд преимуществ разделения норм на процессуальные и материальные. Во-первых, процессуальные правовые предписания размещаются законодателем, как правило, в отдельном разделе нормативного правового акта, либо целиком заполняют нормативный правовой акт. Указанное подразумевает, что таким нормативным правовым актом значительно удобнее пользоваться, удобнее изменять. При применении единого нормативного правового акта правоприменителем будет допускаться значительно меньше ошибок, чем при наличии множества нормативных правовых актов.

Во-вторых, процессуальные правовые предписания не оказываются в других нормативных правовых актах. Например, ряд правовых предписаний законодательства об исполнительном производстве оказались в Семейном кодексе Российской Федерации (в частности, статьи 111-113 СК РФ). На наш взгляд, указанные правовые предписания должны быть включены в законодательство об исполнительном производстве.

В-третьих, расположение процессуальных правовых предписаний в одном нормативном правовом акте исключает (по крайней мере, значительно уменьшает) возможности противоречий между различными нормативными правовыми актами, снижает возможность наличия пробелов. Иными словами, таким образом можно достичь согласованности правовых предписаний.

В качестве примера подобных несогласованностей можно привести ряд положений Гражданского кодекса Российской Федерации. Например, статья 255 ГК РФ, определяющая порядок обращения взыскания на долю в общем имуществе, пункт 3 статьи 256 ГК РФ, определяющий порядок обращения взыскания на долю в общей совместной собственности супругов. При этом абзацем вторым пункта 6 статьи 46 Закона предусмотрено, что в случае, когда должник имеет имущество, принадлежащее ему на праве общей собственности, взыскание обращается на его долю, определяемую в соответствии с федеральным законом. Однако указанные выше положения ГК РФ не предусматривают участия органа принудительного исполнения при определении принадлежащей должнику доли в праве общей собственности.

Пункт 4 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации не согласован со статьей 59 Закона. В этой связи возникает вопрос о том, положения какого нормативного правового акта подлежат применению в случае исполнения постановления налогового органа о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика-организации. Еще более сложной ситуация получается в случае, если исполнительное производство, возбужденное на основании такого постановления, включено в сводное исполнительное производство наряду с исполнительными производствами, возбужденными на основании других исполнительных документов.

В-четвертых, нарушение процессуальных норм влечет за собой иные последствия, чем нарушения материальных норм, как и в гражданском и уголовных процессах.

В-пятых, процессуальные нормы в отличии от материальных должны иметь иные пределы действия во времени. Процессуальные нормы применяются в том виде в каком они действуют на момент совершения процессуальных действий.

В-шестых, процессуальный срок, установленный для невластного субъекта, может быть восстановлен, если он предусмотрен законом, или продлен в том случае, если он установлен властным субъектом¹⁰⁰.

Основное отличие процессуальных норм от материальных заключается в том, что процессуальные нормы обращены прежде всего к государственным органам как властным субъектам. Процессуальные нормы регламентируют деятельность именно властных субъектов, процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие между государственным органом как властным субъектом, с одной стороны, и заинтересованным лицом, а также другими, участвующими в юридическом процессе лицами. В этом заключается коренное отличие процессуальных норм от материальных.

Материальные нормы существуют лишь постольку, поскольку существуют нормы процессуальные. Верно и обратное: процессуальные нормы существуют лишь как реализация материальных норм. Нельзя представить себе существование материальных норм без процессуальных.

В связи с чем представляется верным высказывание В.В. Яркова: «Значимость совершенствования именно процессуального законодательства объясняется тем, что бесконечные шлифовка и доработка материального законодательства будут бесполезными, если в обществе нет системы правового принуждения его участников к исполнению их обязательств как перед друг другом, так и перед государством»¹⁰¹.

Такое понимание приводит нас к относительному пониманию процессуального и материального. Процессуальное может существовать и по отношению к процессуальному, но в этом случае последнее процессуальное есть материальное, например, при обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке. Вместе с тем это верно лишь отчасти.

Процессуальное как материальное так и остается процессуальным. Так, суд оценивает нарушение процедуры (порядка) действий и в этом смысле процессуальное как материальное не может быть признано абсолютно материальным.

Очевидно, что систему права можно представить как тесное взаимодействие материального и процессуального, то есть материальных и процессуальных отраслей права, которых по существу всего три: гражданское процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право¹⁰². Материальные же отрасли могут быть представлены также тремя отраслями права: гражданским, административным и уголовным правом.

Остальные так называемые самостоятельные отрасли права являются лишь нечто промежуточным между, скажем, гражданским и административным правом. Конституционное же право является сердцевиной этих двух частей системы права. Конституционное право также не исключает существование материального и процессуального конституционного права.

Несмотря на то, что в юридической литературе имеются попытки, направленные на создание конституционного судебного процесса¹⁰³, указанную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации следует рассматривать лишь как разновидность гражданского процесса. К сожалению, правовое регулирование деятельности Конституционного Суда Российской Федерации значительно отличается от гражданского процессуального законодательства, отсутствуют множество присущих последнему гарантий.

Каждая отрасль права находится в связи с другой отраслью права, например, уголовно-процессуальное право находится в связи с гражданским и гражданским процессуальным правом. Не исключается также применение в уголовном процессе административного права и административного процесса. Иными словами, каждая процессуальная и материальная отрасль права находится в связи и взаимопроникновении с другой отраслью как материального, так и процессуального права.

Таким образом, исполнительный процесс в части его правового регулирования находится в наиболее тесной связи с процессом гражданским и административным, то есть неким промежуточным их звеном, комплексным правовым образованием. Но это лишь с точки зрения правового регулирования. Заявлять об исключительности правового регулирования исполнительного процесса нет необходимости.

Кроме того, правовое регулирование исполнительного процесса может быть и замкнутым (исчерпывающим), учитывая отсутствие общего административного процессуального законодательства. Исполнительный процесс является сам по себе независимым и самостоятельным таким же, как и гражданский процесс.

Абсолютно замкнутое правовое регулирование не используется даже в уголовном и гражданских процессах. Как известно, нормы о юридических и физических лицах содержатся в ГК РФ, а ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ лишь по существу отсылают к нему. Нет в процессуальном законодательстве и многих норм о представительстве, о заключении мирового соглашения и множестве других.

Процессуальное законодательство оставляет многие правовые вопросы регламентации материального права, в том числе договорам (сделкам) в части мирового соглашения, лицам (субъектам) в части лиц, участвующих в деле. Не является исключением гражданское законодательство, которое оставляет без регламентации вопросы компетенции в части выступления государственных (муниципальных) органов и государства (муниципальных образований) как невластных субъектов.

Еще раз заметим, что абсолютно закрытого правового регулирования того или явления не существует, так или иначе правовое регулирование составляется всей системой права, как бы условно мы ее не подразделяли на структурные единицы.

Итак, следует говорить о материальных и процессуальных отраслях права. К материальным отраслям права относятся: конституционное, гражданское, административное и уголовное. К процессуальным относятся: гражданское процессуальное, административное процессуальное и уголовно-процессуальное право. При этом гражданское называется частным правом, а все остальные – публичным¹⁰⁴.

Попытки законодателя создать абсолютно замкнутое правовое регулирование указанных отраслей права приводит к бесчисленному количеству противоречий.

В исполнительном процессе имеются ряд производств, которые выполняют несколько иные функции, чем основные производства. Такие производства, как: производство по обжалованию действий судебного пристава-исполнителя, исполнительное контрольное производство, производство по привлечению лиц к ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве, играют вспомогательную функцию по отношению к основным производствам, являющимися разновидностями исполнительного процесса.

Правовое регулирование указанных производств в законодательстве об исполнительном производстве должно иметь отсылочный характер к другим нормативным правовым актам. Например, производство по обжалованию действий судебного пристава-исполнителя к гражданскому (арбитражному) процессуальному законодательству. Производство по привлечению к ответственности, предусмотренной статьями 85 и 87 Закона – КоАП РФ, исполнительное контрольное производство – законодательству о государственном контроле.

Отсылки к другому законодательству не исключают наличие в законодательстве об исполнительном производстве специальных правовых предписаний, регламентирующих особенности вспомогательных производств.

«Внутреннее» правовое регулирование исполнительного процесса. «Внутреннее» правовое регулирование исполнительного процесса образовано правовыми предписаниями Закона.

В основу разделения правового регулирования исполнительного процесса на общую и особенную части следует положить следующее. Исполнительный процесс представлен своими разновидностями, которые, осуществляясь в процессуальной форме, представляют собой основные производства исполнительного процесса. Правовые предписания, регламентирующие указанные производства, следует расположить в особенной части, а в общей части – правовые предписания, которые могут быть применены ко всем основным производствам.

При этом следует назвать два исключения: во-первых, правовые предписания общего характера и правовые предписания специального, то есть относящиеся лишь к одному производству, могут быть связаны настолько тесно между собой, что их целесообразно разместить в общей части.

Во-вторых, производство по обращению взыскания занимает основополагающее место среди других производств и такие исполнительные действия, как наложение ареста, хранение, изъятие, реализация, могут иметь место в других основных производствах, поэтому в раздел, посвященный регламентации этих производств, следует поместить отсылку к этому правовому предписанию.

В общей части правового регулирования исполнительного процесса должны содержатся правовые предписания, которые регламентируют деятельность в рамках основных производств (разновидностей) исполнительного процесса.

1. Законодательство об исполнительном производстве и соотношение законодательства об исполнительном производстве с иным законодательством.

2. Принципы исполнительного процесса.

3. Взаимодействие исполнительного процесса с иными юридическими процессами с отсылкой к ряду производств, в том числе к обжалованию, исполнению обеспечительных мер и другим производствам.

4. Исполнение исполнительных документов вне исполнительного процесса.

5. Субъекты исполнительного процесса. Орган принудительного исполнения (орган исполнительной власти, осуществляющий принудительное исполнение, права и обязанности судебного пристава-исполнителя, старшего судебного пристава и главного судебного пристава), стороны исполнительного процесса, иные участники исполнительного процесса.

5. Исполнительные документы (понятие и виды исполнительных документов, предъявление исполнительного документа к исполнению и его срок).

6. Стадии исполнительного процесса. В этом разделе определяются организационные вопросы, связанные с возбуждением, приостановлением, прекращением исполнительного процесса, отложением исполнительных действий, а также добровольное исполнение.

7. Место совершения исполнительных действий.

8. Процессуальные сроки.

9. Меры принудительного исполнения, постановления судебного пристава-исполнителя, протоколы и акты.

10. Исполнительное контрольное производство.

11. Исполнительные штрафы¹⁰⁵ и расходы.

12. Производство по обжалованию действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя и защита прав других заинтересованных лиц.

Особенную часть правового регулирования исполнительного процесса составляют правовые предписания, регламентирующие основные производства (разновидности) исполнительного процесса: производство по обращению взыскания, производство по передаче имущества, производство по исполнению исполнительных документов неимущественного характера, производство по исполнению обеспечительных мер.

1. Общие положения производства по обращению взыскания на имущество должника (характеристика объекта взыскания и очередность обращения взыскания, выявление имущества должника, наложение ареста и арест как правоотношение, оценка, изъятие, хранение, реализация имущества должника, распределение взысканных сумм).

2. Производство по обращению взыскания на отдельные виды имущества должника.

3. Иные основные производства, составляющие исполнительный процесс (производство по передаче взыскателю имущества, производство по исполнению обеспечительных мер, производство по исполнению неимущественных требований).

4. Сводное исполнительное производство.

Указанная группировка правовых предписаний может быть использована при реформе законодательства об исполнительном производстве.

Выводы. Рассмотрев правовое регулирование исполнительного процесса, можно сделать следующие выводы.

1. Критерий, позволяющий разграничить материальные и административно-процессуальные нормы, может быть найден в различии материальных правоотношений и административно-процессуальных правоотношений.

Прежде всего материальными правоотношениями являются все те, которые не являются административными процессуальными.

Материальными правоотношениями являются, во-первых, все правоотношения между государством (муниципальным образованием) и другими субъектами права, во-вторых, правоотношения между невластными субъектами (физическими и юридическими лицами); в-третьих, большинство правоотношений между государственными (муниципальными) органами, должностными лицами, государственными (муниципальными) служащими.

Административно-процессуальными правоотношениями являются: во-первых, правоотношения между государственными (муниципальными) органами (их должностными лицами) и невластными субъектами; во-вторых, правоотношения между государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами.

В том случае, если правовая норма регулирует административно-процессуальное правоотношение, то она является административно-процессуальной, если же правовая норма регулирует материальное правоотношение, то она является материальной. Следовательно, административно-процессуальными нормами являются все те нормы, которые не являются материальными.

2. Исполнительный процесс в части его правового регулирования находится в наиболее тесной связи с процессом гражданским и административным, то есть является промежуточным их звеном, комплексным правовым образованием.

3. В основу разделения правового регулирования исполнительного процесса на общую и особенную части следует положить следующее. Исполнительный процесс представлен своими разновидностями, которые, осуществляясь в процессуальной форме, представляют собой основные производства исполнительного процесса. Правовые предписания, регламентирующие указанные производства, следует расположить в особенной части, а в общей части – правовые предписания, которые могут быть применены к всем основным производствам.

При этом следует назвать два исключения: во-первых, правовые предписание общего характера и правовое предписание специального, то есть относящееся лишь к одному производству, могут быть связаны настолько тесно между собой, что их целесообразно разместить в общей части.

Во-вторых, производство по обращению взыскания занимает основное место среди других производств и такие процессуальные действия, как наложение ареста, хранение, изъятие, реализация, могут иметь место в других производствах, поэтому в раздел, посвященный регламентации производств, следует поместить отсылку к этому правовому предписанию.