#7. Особливості вилучення земель сільськогосподарського призначення

Припинення права власності та користування земельною ділянкою, як і його виникнення, відбувається на підставі певних юридичних фактів.

Земельний кодекс дає вичерпний перелік підстав припинення права власності і користування земельною ділянкою (статті 140, 141 ЗК).

Підставами припинення права власності на земельну ділянку є:

1) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку;

2) смерть власника земельної ділянки за відсутністю спадкоємця;

3) відчуження земельної ділянки за рішенням власника;

4) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора;

5) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;

6) конфіскація за рішенням суду;

7) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених Земельним кодексом;

8) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням;

9) неусунення допущених порушень земельного законодавства в термін, встановлений вказівками уповноважених органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Підставами припинення права користування земельною ділянкою є:

1) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою;

2) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених Земельним кодексом;

3) припинення діяльності державного чи комунального підприємства, організації та установи;

4) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам;

5) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням;

6) систематична несплата земельного податку або орендної плати.

Важливими гарантіями прав землекористувачів є встановлений законом порядок припинення права користування земельними ділянками, які використовуються з порушенням земельного законодавства, саме: в разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор по використанню та охороні земель складає протокол про порушення і видає особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк.

Якщо в зазначений термін порушення не були усунені, на особу накладається адміністративне стягнення і надається додатковий 30-денний термін для припинення правопорушення чи усунення його наслідків.

У разі неусунення порушення земельного законодавства у 30-денний строк державний інспектор звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про припинення права користування земельною ділянкою.

Рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про припинення права користування земельною ділянкою може бути оскаржене землекористувачем у судовому порядку.

Ч. 1 ст. 149 ЗКУ передбачає можливість безоплатного вилучення земельних ділянок у постійних користувачів для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Вилучення є фактично повноваженням власника земельної ділянки, правом, яке належить власникові та постійному користувачеві не передається. При цьому право примусового вилучення (за відсутності згоди користувача) має публічно-правове походження і є аналогічним праву на викуп земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності (див. коментар до ст. ст. 146, 147 ЗКУ).

Якщо земельна ділянка надана в постійне користування із земель державної власності, то її вилучення провадиться за рішенням органів державної влади, якщо надавалась із земель комунальної власності - то за рішенням органів місцевого самоврядування, уповноважених надавати таку земельну ділянку в постійне користування. До розмежування земель державної та комунальної власності до визначення компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування застосовуються правила п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ.

Варто відзначити формулювання цілей, для яких може бути вилучена земельна ділянка - "для суспільних та інших потреб". Вважаємо, що для "інших" потреб земельна ділянка може вилучатися лише за згодою користувача; примусове ж вилучення має допускатися лише для суспільних потреб. Такий висновок випливає із положень п. "г" ст. 143 "Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку" ЗКУ ("викуп (вилучення) земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб") та § 1 ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17.07.97 року), за якими "ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства та на умовах, передбачених законом...". Згідно із тлумаченням Європейського суду з прав людини (див. рішення від 23.09.82 у справі "Спорронг та Леннрот проти Швеції", від 21.02.86 у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства", від 30.05.2000 у справі "Карбонара і Вентура проти Італії"), рішення якого визнаються в Україні джерелом права (ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"), право постійного користування земельними ділянками повинно розглядатися як майно в розумінні § 1 ст. 1 Протоколу 1, тому примусове вилучення земельної ділянки в суб'єкта постійного користування "не в інтересах суспільства" (тобто не для "суспільних потреб") заборонене.

Не можна не звернути увагу на недолік ЗКУ: його формулювання, взяте ізольовано, дозволяє у будь-який час і з будь-яких мотивів припинити право постійного землекористування, що може негативно впливати на стабільність відносин землекористування та ефективність останнього (див. коментар до ч. 10 цієї статті).

До ч. 2. Вилучення земельних ділянок може провадитись за згодою землекористувачів органами державної влади чи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень (ч. ч. 3 - 9 коментованої статті). За відсутності згоди на вилучення земельної ділянки воно може бути проведене і примусово на підставі рішення суду (ч. 10).

До ч. ч. 3 - 8. Коментовані норми в принципі достатньо однозначно визначають та розмежовують компетенцію органів місцевого самоврядування та виконавчої влади з вилучення земельних ділянок.

Можливість вилучення земельних ділянок стосується як суб'єктів, перелічених у ст. 92 ЗКУ, так і тих суб'єктів, що користуються земельними ділянками на праві постійного користування відповідно до норм ЗКУ 1990 р. в силу п. 6 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ та Рішення Конституційного Суду N 5-рп/2005 від 22.09.2005.

До розмежування земель комунальної та державної власності коментовані норми слід застосовувати з урахуванням п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ.

До ч. 9. Коментована норма не прив'язує можливість вилучення земельних ділянок, зайнятих лісами, до їх віднесення до земель лісогосподарського призначення. Відповідно до ст. 1 Лісового кодексу України, ліси можуть перебувати і на земельних ділянках іншого цільового призначення. Це, а також нечіткість юридичного визначення категорії "ліс" ускладнюють чітке окреслення кола земель, вилучення яких повинно провадитись за рішенням КМУ.

Слід наголосити, що, на думку авторів, формула "понад 1 гектар" стосується не лише лісів, а й інших різновидів земель, згаданих у відповідному реченні ("ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб"). На це вказує системне тлумачення ч. 9 ст. 149 в сукупності із ч. 1 ст. 150 ЗКУ - якби КМУ приймав рішення про вилучення ріллі та багаторічних насаджень будь-якої площі, потреби у виділенні окремого порядку вилучення особливо цінних земель (ст. 150 ЗКУ) не було б. Крім того, встановлення для сільськогосподарських угідь більш жорсткого режиму, ніж для лісів, вочевидь є непропорційним цінності відповідних земель.

Формулювання ч. 9 коментованої статті є не лише класичним прикладом формул типу "стратити не можна помилувати" (або "куди віднести 1 га?"). Вони є ще й прикладом реалізації тези "хотіли як краще, а вийшло як завжди". Справа у тому, що у первісній редакції норми було вміщено "поріг" для втручання КМУ в 10 га. Із прийняттям нової редакції Лісового кодексу України до ч. 9 були внесені зміни, спрямовані щодо зменшення порога щодо лісів до 1 га, проте через недоліки юридичної техніки цей поріг було знижено також і для ріллі та багаторічних насаджень. Оскільки КМУ не може оперативно вирішувати питання щодо вилучення таких земель, майже одразу виникла необхідність повернутися відносно них до порогу у 10 га³²⁸.

До ч. 10. Вилучення земельної ділянки, наданої у постійне користування, не завжди проводиться за згодою постійного користувача. У разі виникнення спору з приводу принципової можливості вилучення, строків припинення права постійного користування тощо дане питання може бути предметом судового розгляду. При вирішенні спору за відсутності належної чіткості у національному законодавстві слід керуватися § 1 ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17.07.97 року) та практикою його застосування Європейським судом з прав людини.

Як звернув увагу ВСУ у п. 9 постанови Пленуму ВСУ "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ" від 16.04.2004 N 7, при вилученні земельної ділянки повинні бути дотримані гарантії прав на землю, передбачені розділом V ЗКУ та ст. 350 ЦКУ.

#8. Правова охорона земель сільськогосподарського призначення

Детальний опис механізму забезпечення пріоритетності ЗСГП див. у коментарі до п. "б" ч. 1 ст. 164 ЗКУ, яка відносить до змісту охорони земель "захист сільськогосподарських угідь ... від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб".

Дана складова охорони земель є відображенням принципу пріоритету земель сільськогосподарського призначення, закріпленого у загальному вигляді у ст. 23 ЗКУ.

Як зазначають представники землевпорядної науки342, критерієм віднесення сільськогосподарських угідь до таких, що мають гіршу якість, у сучасних умовах повинні бути положення Порядку консервації земель, затв. наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 17.10.2002 N 175.

Реалізації принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, окрім його законодавчого закріплення у загальному вигляді, слугують низка правових механізмів: (1) встановлення т. з. норм відведення земель для несільськогосподарських потреб, (2) встановлення особливого ускладненого порядку вилучення особливо цінних сільськогосподарських земель для інших потреб, (3) встановлення обов'язку рекультивації земель, (4) встановлення обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.

Норми відведення земельних ділянок для певних несільськогосподарських потреб передбачені як законодавчими343, так і підзаконними нормативно-правовими актами344. Наведені нормативи забезпечують використання для несільськогосподарських потреб мінімально необхідних площ земель, передбачаючи в одних випадках конкретну мінімально необхідну площу земельної ділянки для певної потреби345, а в інших випадках встановлюючи чіткі правила щодо обчислення такої мінімально необхідної площі (наприклад, встановлюючи норми відступу до межі від крайніх проводів лінії зв'язку346).

З метою захисту особливо цінних земель, у т. ч. сільськогосподарського призначення, від необґрунтованого вилучення для інших потреб встановлений особливий, ускладнений порядок такого вилучення (ст. 150 ЗКУ).

Щодо рекультивації земель див. ст. 166 ЗКУ, а щодо обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва - ст. ст. 207 - 209 ЗКУ та коментарі до статей 207, 208, 209.

Сільське господарство — найбільш активна галузь, де взаємодіє суспільство і природа. В умовах сучасної системи сільського господарства можна виокремити два напрямки природоохоронної діяльності: охорона навколишнього природного середовища і всіх його елементів від негативного впливу сільськогосподарського виробництва та охорона сільського господарства від шкідливого впливу антропогенного навколишнього середовища.

Основні правові норми, які закріплюють порядок використання та охорони земель, інших природних об'єктів у сільському господарстві, містяться в Земельному, Водному, Лісовому кодексах України, в кодексі України про надра, а також у Законах України «Про охорону земель», «Про тваринний світ» та «Про охорону атмосферного повітря». Дані правові норми становлять правову основу екологізації аграрного законодавства.

Основними природними об'єктами, які зазнають негативного впливу в сільському господарстві, є землі сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей (ст. 22 ЗК України). Охорона земель сільськогосподарського призначення включає систему правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на їх раціональне використання, запобігання необгрунтованому вилученню земель із сільськогосподарського обігу, захист від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення та підвищення родючості ґрунтів.

Одним з найважливіших заходів є обмеження використання цих земель для цілей, не пов'язаних з сільським господарством. Згідно зі ст. 23 Земельного кодексу України землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Для будівництва об'єктів, не пов'язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

Земельний кодекс України закріплює правовий режим для особливо цінних земель. Згідно зі ст. 150 ЗК України вилучення цих земель для несільськогосподарських потреб не допускається. Земельні ділянки особливо цінних земель, що перебувають у державній або комунальній власності, можуть вилучатися (викупатися) для будівництва об'єктів загальнодержавного значення та інших загальних потреб за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, якщо питання про вилучення (викуп) земельної ділянки погоджується з Верховною Радою України.

Одночасно, в разі вилучення земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських цілей, Земельний кодекс України передбачає обов'язкове відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва. Кошти, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, використовуються виключно на освоєння земель для сільськогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь, охорону земель відповідно до розроблених програм та проектів землеустрою. Використання цих коштів на інші цілі не допускається (ст. 209 ЗК України).

Найважливішим завданням правової охорони земель сільськогосподарського призначення є охорона родючості ґрунтів. Використання землі як засобу виробництва веде до зниження її продуктивних властивостей. Тому важливо, щоб ці властивості не зменшувалися. З цією метою власники та землекористувачі, в тому числі орендарі земельних ділянок, згідно зі ст. 37 Закону України «Про охорону земель» зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів. Використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення якості, забороняється.

До основних заходів по збереженню, відновленню, поліпшенню ґрунту належать дії по боротьбі з вітровою та водною ерозією ґрунту, з безгосподарним ставленням до земель, меліорацією та рекультивацією земель, а також боротьба з забрудненням ґрунту.

Згідно з Законом України від 14 січня 2000 року «Про меліорацію земель», меліорація земель — це комплекс гідротехнічних, культурно-технічних, хімічних, агротехнічних, агролісотехнічних, інших меліоративних заходів, що здійснюються з метою регулювання водного, теплового, повітряного і поживного режиму ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь.

Особливої уваги заслуговує питання рекультивації порушених земель. Рекультивація порушених земель — це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покрову, поліпшення стану та продуктивності порушених земель. Повернення рекультивованих земель у сільськогосподарське виробництво є обов'язковою умовою для отримання нової земельної ділянки для видобутку корисних копалин відкритим способом і торфу та проведення інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву.

В останні роки особливого значення набувають заходи боротьби із забрудненням та псуванням сільськогосподарських земель. Сільськогосподарські угіддя забруднюються різними джерелами: відходами промислових підприємств, атомних електростанцій та інших установок, при розробці корисних копалин.

У результаті промислового забруднення земель знижується врожайність сільськогосподарських культур. Велике промислове забруднення земель сільськогосподарського призначення доповнюється радіоктивним, через що повністю виводяться з дії площі сільськогосподарських земель. Так, за даними Держагропрому України площа сільськогосподарських угідь, які були забруднені радіонуклідами внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, становить 898,9 тис. га.

Несвоєчасне вжиття заходів по запобіганню та зменшенню забруднення земель сільськогосподарського призначення призвело до виникнення нового різновиду земель, які отримали назву «техногенно забруднені землі». Техногенно забруднені землі — це землі, забруднені внаслідок господарської діяльності людини, що призвела до деградації земель та негативного впливу на довкілля і здоров'я людей. Вказані землі згідно зі ст. 170 Земельного кодексу України підлягають вилученню із сільськогосподарського обігу та консервації. Консервації підлягають також деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним.

Забруднення земель можливе також і в процесі сільськогосподарського виробництва безпосередньо власниками землі або землекористувачами. Для підвищення врожайності сільськогосподарських культур господарства використовують різні агрохімікати, пестициди, мінеральні добрива, які призначені для боротьби з бур'янами, хворобами та шкідниками рослин. Однак при їх застосуванні виникають різні негативні наслідки — забруднення навколишнього середовища та спричинення шкоди здоров'ю населенню, водним об'єктам, лісовій рослинності, тваринному світу. Правовою основою застосування хімічних речовин у сільському господарстві є Закон України від 26 червня 1991 року «Про охорону навколишнього природного середовища», Закон України від 2 березня 1995 року «Про пестициди і агрохімікати», а також інші підзаконні акти, які були прийняті на підставі цього закону.

Перелік пестицидів і агрохімікатів, дозволених для використання, регламент їх застосування та щорічні доповнення до нього ведуться Укрдержхімкомісією у встановленому порядку. Технічні засоби застосування пестицидів та агрохімікатів належать обов'язковій сертифікації. Підприємницька діяльність у сфері виробництва, зберігання, транспортування, реалізації пестицидів та агрохімікатів і торгівля ними здійснюються на підставі ліцензії. Речовини, які становлять підвищену небезпеку, застосовуються лише за спеціальним дозволом Міністерства охорони здоров'я України і Міністерства охорони навколишнього природного середовища. Перелік пестицидів та агрохімікатів, які становлять підвищену небезпеку, визначається Кабінетом Міністрів України.

Усі підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані додержувати правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів з тим, щоб запобігти забрудненню ними або їх складовими навколишнього природного середовища та продуктів харчування. У разі порушення чинного законодавства про пестициди та агрохімікати винні особи притягуються до цивільної, дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності.

Крім земельних ресурсів у сільському господарстві шкідливого впливу зазнають водні ресурси, лісова рослинність, дикий тваринний світ.

Згідно з Водним кодексом України всі води (водні об'єкти) підлягають охороні від забруднення, засмічення, вичерпання та інших дій, які можуть погіршити умови водопостачання. З метою запобігання забрудненню води сільськогосподарські підприємства, фермерські господарства та громадяни повинні дотримуватися встановлених правил зберігання, транспортування та використання добрив, хімічних засобів та інших токсичних препаратів та речовин. Вказаним суб'єктам на територіях водоохоронних зон забороняється використання стійких та сильнодіючих пестицидів, а у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм повністю забороняється зберігання та використання усіх видів пестицидів та добрив.

Водний кодекс України забороняє вводити в дію підприємства, споруди та інші об'єкти, які впливають на стан вод (ст. 98 Водного кодексу). Будівництво тваринницьких ферм та комплексів по переробці сільськогосподарської продукції потребує дотримання встановлених правил щодо забезпечення об'єктів очисними обладнаннями і спорудами, які знешкоджують стічні води.

До основних заходів щодо збереження водності річок і охорони їх від забруднення належить створення прибережних захисних смуг (ст. 81 ВК України, ст. 60 ЗК України). Всі сільськогосподарські підприємства зобов'язані суворо додержуватися встановленого правового режиму при здійсненні господарської діяльності в цих смугах.

Лісова рослинність також зазнає негативного впливу від діяльності сільськогосподарських підприємств. Можливим є пошкодження, а в деяких випадках і знищення лісів через їх забруднення хімічними речовинами, пестицидами і агрохімікатами.

Основні правила охорони лісів закріплені в Лісовому кодексі України, інших нормативних актах. Ліси мають корисні якості, оскільки вони зменшують негативний вплив природних явищ, захищають землю від ерозії, регулюють стік води, запобігають забрудненню довкілля і сприяють його очищенню. Тому підприємства, установи, організації і громадяни, діяльність яких впливає на стан та відтворення лісів, зобов'язані погоджувати з відповідними органами проведення організаційних, санітарних, технологічних та інших заходів щодо охорони і захисту лісів.

Місця будівництва підприємств, споруд та інших об'єктів сільського господарства, які шкідливо впливають на стан і відтворення лісів, узгоджуються з місцевими радами, державними органами лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища. Проекти будівництва таких об'єктів обов'язково підлягають екологічній експертизі.

Окремі дерева, групи дерев, чагарники, які ростуть на сільськогосподарських угіддях і належать до нелісової рослинності, також підлягають охороні від шкідливого впливу сільськогосподарського виробництва. У разі їх знищення або пошкодження розмір заподіяної шкоди підраховується за таксами, що використовуються для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству.

Згідно зі ст. 40 Закона України від 13 грудня 2001 року «Про тваринний світ» підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані вживати заходів для запобігання загибелі тварин під час проведення сільськогосподарських та інших робіт, також під час експлуатації електричної мережі та транспортних засобів. При введенні в господарський обіг цілинних земель, заболочених, прибережних та зайнятих чагарниками територій, меліорації земель, визначення місць випасання і прогону свійських тварин повинні передбачатися і здійснюватися заходи щодо збереження середовища існування та умов розмноження тварин, забезпечення недоторканності ділянок, що мають особливу цінність для збереження тваринного світу. Випалювання сухої рослинності або її залишків допускається лише в разі господарської необхідності за відповідним дозволом територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища.

При використанні в сільському господарстві засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших препаратів повинні враховуватися вимоги щодо охорони тваринного світу. Всі сільськогосподарські підприємства зобов'язані вживати заходів щодо запобігання захворюванню та загибелі тварин під час зберігання, транспортування та застосування вказаних препаратів.

Сільськогосподарські підприємства, фермерські господарства та громадяни в усіх випадках повинні компенсувати шкоду, заподіяну ними навколишньому природному середовищу внаслідок їх господарської діяльності. Посадові особи і громадяни, винні в порушенні правил охорони навколишнього середовища, притягуються до адміністративної або кримінальної відповідальності.

14