2. Защита прав предпринимателей органами исполнительной власти

Вступая в отношения с различными органами власти и управления, отдельными должностными лицами, предприниматели иной раз сталкиваются с незаконными их действиями. В этом случае они вправе прибегнуть к судебной защите. Но, как известно, суды рассматривают дела довольно долго. Кроме того, рассмотрение дела сопровождается судебными издержками, которые зачастую весьма ощутимо сказываются и на ведении бизнеса.

Довольно часто гораздо выгоднее и быстрее прибегнуть к мерам более оперативного характера, с тем чтобы устранить нарушения права. С этой целью предприниматель вправе прибегнуть к обжалованию актов или действий, нарушающих его права, в административном порядке.

Важную роль в регулировании отношений, возникающих при проверке предпринимательской деятельности, играет Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". По задумкам разработчиков данного Закона, он должен стать новой вехой в защите прав и законных интересов предпринимателей от произвола чиновников при проведении государственного и муниципального контроля.

История принятия данного Закона берет свое начало с одного из первых указов Президента РФ Д.А. Медведева - Указа от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности".

Как следует из наименования данного нормативного документа, основная его цель - ликвидация административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, и в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства.

В частности, Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривающие:

усиление гарантий защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности;

ограничение прав контролирующих органов при проведении плановых и внеплановых мероприятий по контролю;

исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности и др.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ его положения распространяются на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Он содержит в себе исчерпывающий перечень мероприятий по контролю, на которые его нормы не распространяются (например, финансовый контроль и финансово-бюджетный надзор, налоговый контроль, валютный контроль, контроль на финансовых рынках, банковский надзор и т.п.).

Закон в зависимости от оснований проведения выделяет плановые и внеплановые проверки. В соответствии со ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (далее - проверяющими органами) в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. При этом все указанные планы должны быть доведены до сведения заинтересованных лиц посредством их размещения на официальных сайтах проверяющих органов в сети Интернет либо иным доступным способом.

Основание для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок - истечение трех лет со дня:

государственной регистрации предпринимателя;

окончания проведения последней плановой проверки предпринимателя;

начала осуществления предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Плановые проверки не могут проводиться чаще чем один раз в три года.

О проведении плановой проверки предприниматель уведомляются проверяющим органом не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя проверяющего органа о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки являются соблюдение предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний проверяющих органов, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основаниями для проведения внеплановой проверки согласно ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ являются:

1) истечение срока исполнения предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в проверяющие органы обращений и заявлений граждан, предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Помимо указанной классификации, все проверки, в зависимости от предмета и места проведения разделены на документарные и выездные. Как документарная, так и выездная проверки могут быть проведены в ходе проведения и плановых, и внеплановых проверок.

Предметом документарной проверки в соответствии со ст. 11 Федерального закона N 294-ФЗ являются сведения, содержащиеся в документах предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Документарная проверка проводится по месту нахождения проверяющего органа.

Если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении проверяющего органа, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, проверяющий орган направляет в адрес предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя проверяющего органа о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки.

Проверяющий орган не вправе требовать у предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

В течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса предприниматель обязаны направить в проверяющий орган указанные в запросе документы в виде надлежащим образом заверенных копий.

Если в ходе документарной проверки выявлены ошибки и (или) противоречия в представленных предпринимателем документах либо несоответствие сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащимся в имеющихся у проверяющего органа документах и (или) полученным в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, информация об этом направляется предпринимателю с требованием представить в течение 10 рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме.

Вместе с такими пояснениями предприниматель вправе представить дополнительно документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов, которые должны быть рассмотрены должностным лицом, проводящим документарную проверку.

Если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений проверяющий орган установит признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица проверяющего органа вправе провести выездную проверку.

Срок проведения документарной проверки не может превышать 20 рабочих дней.

Предметом выездной проверки в силу ст. 12 Федерального закона N 294-ФЗ являются содержащиеся в документах предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка может быть проведена только в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении проверяющего органа документах предпринимателя;

оценить соответствие деятельности предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Срок проведения выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней. При этом в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 ч для малого предприятия и 15 ч для микропредприятия в год.

Однако в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц проверяющего органа, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на 15 ч.

Выездная проверка в силу ст. 15 Федерального закона N 294-ФЗ не может быть проведена в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая, когда основанием для проведения проверки послужила поступившая информация о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Специальное правило предусмотрено в отношении проведения выездной внеплановой проверки субъектов малого и среднего предпринимательства, определяемых на основании норм Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ". В силу п. 5 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, если основанием для проведения этой проверки послужила поступившая информация о причинении вреда (а равно об угрозе причинения вреда) жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновении (а равно угрозе возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, такая проверка может быть проведена только после ее согласования с органом прокуратуры по месту осуществления предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном п. п. 6 - 15 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В случае если основанием проведения выездной внеплановой проверки послужило истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, то предприниматель должен быть уведомлен о предстоящей проверке не менее чем за 24 ч до начала ее проведения любым доступным способом. Однако в случае, если в результате деятельности предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление предпринимателей о начале проведения внеплановой проверки не требуется.

Федеральным законом N 294-ФЗ подробно регламентирована процедура проведения проверки и оформления ее результатов.

Любая проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя проверяющего органа. Заверенные копии распоряжения или приказа вручаются должностными лицами проверяющего органа, проводящими проверку, под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю предпринимателя, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

В случае возникновения необходимости по отбору образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений все эти мероприятия оформляются соответствующими протоколами.

После завершения проверки должностными лицами проверяющего органа, проводящими проверку, составляется акт в двух экземплярах.

Новеллой Федерального закона N 294-ФЗ является также обязанность предпринимателей вести журнал учета проверок по установленной федеральным органом исполнительной власти форме.

Предприниматель, в отношении которого проводилась проверка, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий проверяющий орган в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в проверяющий орган.

В случае выявления при проведении проверки нарушений предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица проверяющего органа, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Если при проведении проверки установлено, что деятельность предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, проверяющий орган обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

В любом случае должностные лица проверяющего органа при проведении проверки обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан и предпринимателей.

Важным нововведением Федерального закона N 294-ФЗ является положение о том, что результаты проверки, проведенной проверяющим органом с грубым нарушением установленных Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления предпринимателя.

Перечень грубых нарушений установлен в ч. 2 ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ. К ним, например, относятся отсутствие оснований проведения проверки, нарушение сроков и времени проведения проверки, нарушение процедуры оформления проверки и т.п.

Кроме того, проверяющий орган, его должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (например, ст. 169 УК РФ).

В соответствии со ст. 22 Федерального закона N 294-ФЗ вред, причиненный предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц проверяющего органа, признанных в установленном законодательством РФ порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Помимо принципиально новых положений об основаниях проведения проверки, ее процедуре, Федеральный закон N 294-ФЗ впервые устанавливает обязанность предпринимателей уведомлять уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, установленных ч. 2 ст. 8 Федерального закона N 294-ФЗ (например, о предоставлении бытовых услуг, о предоставлении услуг общественного питания организациями общественного питания, о производстве одежды).

По замыслу разработчиков Федерального закона N 294-ФЗ уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности позволит ликвидировать для малого и среднего бизнеса необходимость получать бесконечные разрешения и заключения специальных учреждений и организаций (например, санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии санитарным правилам, экологические заключения и т.п.).

Согласно ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ уведомлением о начале осуществления предпринимательской деятельности признается документ, который представляется зарегистрированными предпринимателем в уполномоченный орган и посредством которого такой предприниматель сообщает о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и ее соответствии обязательным требованиям. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг.

Предприниматели в случае непредставления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности или представления таких уведомлений с содержанием в них недостоверных сведений несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"

Определен порядок подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Утвержденными "Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов...", в частности, уточняется понятие "органов государственного контроля (надзора)" и "органов муниципального контроля", обязанных подготавливать и представлять в органы прокуратуры ежегодные планы проведения плановых проверок предпринимателей - к таким органам отнесены уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Установлено также, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, региональные и муниципальные контрольные органы должны подготавливать планы ежегодных поверок в порядке, установленном определенными нормами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и что федеральные органы исполнительной власти обязаны включать в свои ежегодные планы проведения проверок сведения утвержденных планов территориальных органов.

Утверждена типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок предпринимателей, подготавливаемого органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля, предусматривающая включение в план, в частности, сведений об органах контроля (надзора), с которыми проверка проводится совместно. Признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 847, ранее устанавливавшее порядок согласования планов проверок с органами прокуратуры и утвердившее форму "сводного плана" проведения плановых проверок.