§ 2. Закон - высшая форма нормативного правового акта

Если среди источников земельного права первое место занимает нормативный правовой акт, то среди различных их видов в России на первом месте стоит закон, который занимает особое положение, обладая высшей силой. Достоинства и недостатки этой формы акта в земельных отношениях проявляются достаточно рельефно.

Преимущества закона как источника права. Закон - это нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений, например земельных. Закон всегда нормативен, т.е. в нем всегда содержатся юридические нормы - общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения.

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами РФ и ее субъектов либо всенародным голосованием - референдумом (в последнее десятилетие законы стали приниматься представительными органами местного самоуправления и в некоторых городах). В области регулирования земельных отношений приняты десятки федеральных законов.

Принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон направляется Президенту РФ, который в течение 14 дней подписывает и обнародует его либо отклоняет. Подписание закона Президентом означает не только признание им законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и целенаправленно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

Так случилось с проектом ЗК. В 1996 г. Совет Федерации его не одобрил, и только после длительной, скрупулезной работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации в мае 1997 г. он был одобрен обеими палатами Федерального Собрания. Однако Президент РФ не подписал этот вариант ЗК, найдя его не полностью соответствующим Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам. ЗК был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.

Конституция РФ. Конституция предусматривает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные нормы являются отправными для других отраслей права, в том числе земельного.

Главенствующее положение Конституции среди других федеральных и иных законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных правовых актов - законов и обладает прямым действием на всей территории РФ. Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в том числе в области земельных отношений, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников земельного права, для законов, но еще важнее - для подзаконных актов, которые активно вмешиваются в регулирование земельных отношений.

К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных); федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

• гражданское, гражданско-процессуальное законодательства (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);

• метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:

• защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти.

Федеральные законы как источники земельного права. Среди законов России, относящихся к земельному праву, можно отметить ЗК, ВК, ЛК, Градостроительный кодекс, Закон РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю», Федеральные законы об охране окружающей среды, о природных лечебных ресурсах, об особо охраняемых природных территориях, о мелиорации, о землеустройстве, о государственном кадастре, об обороте сельхозземель, о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами. Эти и другие «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 ЗК, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК.

Вышеназванные федеральные законы - не единственная часть законов как источников земельного права. К ним относятся также федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют ГК, КоАП, УК: в них немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП и УК содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливаются и применяются соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

В число законов, регулирующих земельные отношения, входят и законы субъектов РФ, количество которых постоянно увеличивается. Они приобретают немаловажное значение, восполняя пробелы и устраняя противоречия федерального законодательства: земельное законодательство согласно ст. 72 Конституции находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.