Нормативно-правовые предписания в Российском законодательстве - Давыдова М.Л

В этой связи интересно было бы рассмотреть концепцию, предложенную С.С. Алексеевым. По его мнению, структура НПП зависит от той функции права, в целях реализации которой издано это конкретное НПП. Известно, что две основные функции права (регулятивная и охранительная) сочетаются в ПН166. Поэтому о делении ПН на регулятивные è охранительные, с точки зрения классической концепции ПН, можно говорить лишь с определенной долей условности. И наоборот, НПП, коль скоро они несут в себе часть содержания ПН, могут выражать регулятивный либо охранительный аспекты ПН, то есть специализироваться на выполнении одной из двух ее функций. Это предопределяет существование двух типов структуры НПП:

-гипотеза и диспозиция для регулятивных НПП;

-гипотеза и санкция для охранительных НПП167. Согласно такому представлению, каждое НПП несет в себе

диспозицию либо санкцию ПН, составляющую смысловое ядро данного НПП168 (рему соответствующего предложения). Гипотеза же (в языковедческой терминологии — тема) является необходимым элементом любого НПП, так как именно она «привязывает» те или иные правовые требования к конкретным отношениям, подлежащим регулированию.

Подобное деление ПН не является новым в теории права169. Оно было достаточно спорным в рамках традиционного понимания ПН170, и даже в таком, усовершенствованном виде, подвергается справедливой критике сторонников трехчленной структуры ПН171. И все же, применительно к НПП как части ПН, оно кажется более оправданным, поэтому хотелось бы рассмотреть те исследовательские возможности, которые открывает данная классификация.

Достоинством такого взгляда на структуру НПП является, прежде всего, то, что он отражает реальные особенности законодательных формулировок. Например, ст. 653 ГК РФ: «В случа- ях, когда земельный участок, на котором находится арендованное здание или сооружение, продается другому лицу /гипотеза/, за арендатором этого здания или сооружения сохраняется право пользования частью земельного участка …/диспозиция/». Это регулятивное НПП. Примером охранительного может служить ч. 1 ст. 1087 ГК РФ: «В случае увечья или иного повреждения здоровья несовершеннолетнего, не достигшего 14 лет (ма-

–41 –

лолетнего) и не имеющего заработка (дохода) /гипотеза/, лицо, ответственное за причиненный вред, обязано возместить расходы, вызванные повреждением здоровья /санкция/».

Даже в случаях прямого изложения ПН в статье регулятивное и охранительное НПП, составляющие ее содержание, располагаются в разных частях этой статьи (ч. 1, 2 ст. 22; ч. 1, 3 ст. 488; ч. 3, 5 ст. 582 ГК РФ) или в одной части, но разных предложениях (ст. 352 ГК РСФСР; ст. ст. 331, 336 ГК РФ).

Но главное значение такого понимания структуры НПП состоит в том, что оно позволяет выявить механизм их взаимодействия, подчеркнуть их роль в обеспечении целостности всей системы законодательства. Каждое НПП имеет самостоятельное нормативное значение, может воздействовать на определенные общественные отношения (например, при правомерном поведении, не требующем применения мер государственного принуждения). Но такое самостоятельное действие отдельного НПП встречается редко. Во-первых, одно и то же общественное отношение, как правило, регулируют несколько ПН, а, во-вторых, (и это, наверное, главное) отдельное НПП, являясь лишь частью ПН, может реально («в полную силу») функционировать только во взаимодействии с остальными НПП, входящими в эту ПН. В результате этого взаимодействия создается сложная система172, при которой НПП различных частей нормативного акта, а иногда и различных отраслей законодательства, взаимодействуют друг с другом, цементируя тем самым структурные связи всей системы законодательства.

Итак, ПН и НПП соотносятся, с одной стороны, как часть и целое, с другой стороны, — как форма и содержание. Поэтому проблема классификации НПП, выражающих ПН, тесно связана с классификацией самих ПН, так как, факти- чески, речь идет об одних и тех же велениях законодателя, с той только разницей, что НПП имеют четкие, законодательно закрепленные словесные формулировки. Наличие у НПП четко выраженной формы позволяет непосредственно использовать их в правоприменительной практике, применять систематический, грамматический, логический способы толкования173. И именно оно должно в первую очередь учитываться при отграничении оснований классификации НПП от оснований деления ПН 174.

–42 –

§ 2. Классификация нормативно-правовых предписаний, выражающих правовые нормы

Говорить о классификации НПП нужно применительно к конкретной форме их изложения в тексте нормативного акта.

Формальные различия в НПП возникают, прежде всего, вследствие специализации правового регулирования 175. С.С. Алексеев называет три разновидности (направления) специализации:

1)дифференциация (разветвление нормативного содержания правового регулирования, приобретение той или иной его ветвью все более специфических черт);

2)конкретизация (детализация содержания нормативного регулирования, все более подробное регулирование отдельных сторон и элементов данных общественных отношений);

3)интеграция (обобщенная регламентация того единого, совпадающего, что свойственно группам общественных отношений, их принципам, началам)176.

Рассмотренное выше деление НПП на регулятивные и охранительные является результатом первой разновидности специализации — функциональной дифференциации (первое направление). В процессе интеграции (третье направление), по мнению С.С. Алексеева, образуются следующие виды специализированных НПП общего характера:

-общие;

-декларативные (в том числе правовые принципы);

-дефинитивные;

-оперативные;

-коллизионные.

Так как вторая и третья группы уже рассматривались нами в качестве самостоятельных видов НПП, обратимся к остальным.

Оперативные и коллизионные НПП представляют собой как бы «нормы о нормах», то есть содержат правила, определяющие объем действия других НПП.

Коллизионные ПН применяются в международном частном праве и регулируют вопросы действия законодательства иностранных государств. Принято именовать структурные части этих

–43 –

НПП объемом и коллизионной привязкой 177. Фактически же они строятся по той же схеме, что и НПП других видов: гипотеза (объем) — сфера действия НПП и диспозиция (привязка) — законодательство, применяемое к отношениям, возникающим в этой сфере. Например, «Возникновение и прекращение права собственности на имущество, являющееся предметом сделки (объем), определяются по праву места совершения сделки (привязка)....»178.

Оперативные НПП направлены на отмену или введение

âдействие ПН 179 (ст. ст. 1, 2 Федерального закона «О введение

âдействие Уголовного кодекса Российской Федерации»; ст. ст. 1—3 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

А.С. Пиголкин считает, что такие НПП правильнее формулировать не в отдельном правовом акте, а в одном из разделов того акта, к которому они относятся, в качестве заключи- тельных и переходных положений 180. Думается, однако, это требование не всегда можно считать обоснованным. Большинство оперативных НПП рассчитаны на временное действие (так, из 13 статей Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ» 7 имеют временный характер). Следовательно, когда срок их «работы» истечет, возникнет необходимость вносить изменения в правовой акт, чтобы удалить из него устаревшие ПН. Примером оправданного внесения заключительных и переходных положений в сам закон является, с нашей точки зрения, Конституция РФ. Так как оперативные ПН, относящиеся к определенному нормативному акту, должны иметь ту же юридическую силу, что и он сам, удобнее было поместить второй раздел, содержащий оперативные НПП, в Конституцию, чем принимать дополнительный акт конституционного значения. Для обычного закона эту проблему решить значительно проще.

Вероятно, в круг рассматриваемых НПП можно включить и правотворческие ПН, регулирующие процесс создания ПН 181. Общим для всех этих видов НПП является их назначение — регулирование процесса создания, действия, изменения и отмены ПН. Предметом регулирования здесь выступают не реальные общественные отношения, а другие ПН, порядок их функционирования. С другой стороны, эти НПП содержат кон-

–44 –

кретные правила (касающиеся создания или отмены ПН и т. д.), которые реализуются непосредственно соответствующим субъектом. Поэтому они не выделяются в самостоятельный вид как принципы или определения, а признаются лишь разновидностью ПН.

Общие НПП содержатся в общих частях нормативного акта

èраспространяются на все или большую часть его статей. В литературе высказываются две различные точки зрения на сущность общих НПП и ПН:

1)О.С. Иоффе считает, что выделение общих ПН является лишь приемом законодательной техники, а сами они юридических институтов не образуют 182. В качестве техникоюридического приема рассматривают создание общей части

èЛ.Ф. Апт и А.С. Пиголкин 183;

2)по мнению С.С. Алексеева, это слишком узкий подход. Значение общих НПП не ограничивается только «вынесением за скобки» одинаковых НПП из разных правовых институтов. Они выполняют функцию «цементирующего средства» в структуре права, своим содержанием выявляют наличие и юридическое своеобразие правовых общностей более высоких уровней 184. При этом общие НПП, как все НПП, выражающие ПН, прежде всего, являются регуляторами общественных отношений. Их регулирующее воздействие заключается в том, что они действуют в сочетании с конкретными НПП, служат основанием неприменения конкретных НПП 185.

Примером первого способа действия является НПП, сформулированное в п. 5 ст. 454 ГК РФ: «К отдельным видам договора купли-продажи положения, предусмотренные настоящим параграфом («Общие положения о купле-продаже»), применяются, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса об этих видах договоров».

Что касается второго способа, то в его обоснование можно привести следующие аргументы. Общая ПН (как и принцип права) дает более широкое представление о порядке регулирования того или иного вопроса. Исходя из нее легче продемонстрировать принципиальное положение вещей и, следовательно, обосновать несоответствие определенной жизненной ситуации гипотезе применяемого НПП.

–45 –

Оборотной стороной общих НПП является существование специальных НПП. Возникновение их является следствием конкретизации (второе направление специализации).

По определению Н.Н. Вопленко, конкретизация — это родовое понятие, означающее результат правотворческого или правоприменительного процессов, в котором выражается максимальная определенность и полнота смысла правовых норм, ставших возможными в результате использования средств толкования, детализации, уточнения или развития отдельных элементов юридических норм в целях обеспечения наиболее полного и эффективного правового урегулирования 186. Таким образом, автор демонстрирует механизм правоконкретизации. Применительно к процессу нормотворчества она выступает:

1)как результат развития и создания новых ПН, который возможен посредством использования официального толкования ранее изданных ПН (в этом случае акт толкования выступает одновременно и как нормативный акт). Если официальное толкование представляет собой деятельность по уяснению

èразъяснению смысла закона, выраженной в нем государственной воли, то конкретизация предполагает дальнейшее развитие, детализацию воли законодателя, которая была сформулирована в более общей форме;

2)как средство восполнения пробелов в праве, устраняемых в соответствии с официальным толкованием. Пробел в праве представляет собой известную неполноту действующего законодательства в отношении жизненных фактов, нуждающихся в правовом регулировании. В первую очередь, они устраняются путем нормотворчества 187. В литературе высказана точка зрения, согласно которой устранить пробел в праве можно только путем дополнительного нормотворчества 188.

Итак, общие ПН конкретизируются путем использования средств толкования (уяснения и разъяснения смысла ПН), детализации, уточнения, развития отдельных их элементов. В результате создаются новые, специальные НПП.

Специальная ПН — это общеобязательное государственное предписание, являющееся результатом правовой специализации, которое устанавливается с целью конкретизации и детализации, учета своеобразия и особенностей какого-либо вида (подвида) общественных отношений, род которых регу-

–46 –

лируется общей ПН 189. И.П. Сенякин называет шесть признаков НПП этого вида:

1)их появление — результат социально-экономически обусловленной специализации (конкретизации) правового регулирования;

2)специальные НПП производны от общих и тесно связаны с ними;

3)они являются основой выделения в отраслевых кодексах общей и особенной частей;

4)критерием выделения этой разновидности НПП является объем их функционирования, который включает объем действия специальных НПП, специфику их целевого назначе- ния, порядок реализации;

5)появление и функционирование специальных НПП приводит, в конечном итоге, к явлению, обратному процессу дифференциации — унификации;

6)их применение тесно связано с рассмотрением конкретных дел, то есть они максимально приближены к жизни и имеют особенно важное значение в правоприменительной практике 190.

Появление специальных НПП не является пределом возможной конкретизации. Необходимость четкого всестороннего регламентирования данных отношений, предусматривающего особенности конкретной фактической ситуации, ведет

êтому, что законодатель наряду с основным НПП формулирует НПП, которые призваны уточнить отдельные стороны и детали регулирования, его особенности в зависимости от конкретных фактических обстоятельств 191. В результате дальнейшей, более глубокой правоконкретизации возникает такой вид НПП, как конкретизирующие НПП. По особенностям содержания С.С. Алексеев подразделяет их на две основные группы:

1)детализирующие НПП, дающие конкретизированное решение определенной детали регулирования;

2)вариантные НПП, рассчитанные на регулирование в

соответствии с основным НПП в специфических ситуациях, особых условиях 192.

Например, ст. 102 АПК РФ гласит: «1. Исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме. Оно подписывается истцом или его представителем.

–47 –

2. В исковом заявлении должны быть указаны:

1) наименование арбитражного суда, в который подается заявление; <...>

9) перечень прилагаемых документов.

Âисковом заявлении указываются и иные сведения, если они необходимы для правильного разрешения спора (гипотеза), а также имеющиеся у истца ходатайства».

Первая часть этой статьи содержит два НПП. При этом второе уточняет, детализирует первое, дает дополнительную информацию, необходимую во всех случаях применения этой статьи. Во второй части также изложены два НПП, но здесь второе НПП рассчитано на применение только в случае, предусмотренном гипотезой, то есть показан возможный вариант ситуации.

Âрамках одной статьи нормативного акта конкретизирующие НПП обоих видов объединяются в различные комбинации, образуя своеобразные связки, которые С.С. Алексеев называет ассоциациями ПН 193. Как правило, такие ассоциации выглядят следующим образом: в первом предложении статьи законодатель формулирует генеральное (основное) НПП, являющееся как бы общим правилом при регулировании данных отношений. В следующих предложениях или частях этой статьи содержатся НПП, конкретизирующие его гипотезу или диспозицию (санкцию): детализирующие и вариантные 194. Ïðè ýòîì

ñточки зрения законодательной техники каждое НПП должно помещаться в отдельную часть статьи, за исключением тех слу- чаев, когда НПП «вообще немыслимы одно без другого и не могут применяться отдельно друг от друга»195.

Например, ст. 924 ГК РФ гласит: «1. Хранение в гардеробах организаций предполагается безвозмездным, если вознаграждение за хранение не оговорено или иным очевидным способом не обусловлено при сдаче вещи на хранение.

Хранитель вещи, сданной в гардероб, независимо от того, осуществляется хранение возмездно или безвозмездно, обязан принять для обеспечения сохранности вещи все меры, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 891 настоящего Кодекса.

2. Правила настоящей статьи применяются также к хранению верхней одежды, головных уборов и иных подобных вещей, оставляемых без сдачи их на хранение гражданами в мес-

–48 –

тах, отведенных для этих целей в организациях и средствах транспорта».

Âданной ассоциации НПП налицо более тесная логическая связь между первым (основным) и вторым (детализирующим) НПП. В самостоятельную часть статьи вынесено вариантное НПП.

Âнекоторых случаях, по нашему мнению, правило об изложении нескольких НПП в одной части статьи вообще не должно действовать. Например, в тексте Конституции РФ, которая является основой всей системы российского права, каждое предложение, каждое слово подвергается толкованию и может быть положено в основу судебного решения. Поэтому, вероятно, рациональнее было бы каждое предложение помещать в самостоятельную часть статьи. Так, ч. 5 ст. 29 состоит их двух НПП: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещена». Безусловно, эти законодательные веления очень близки по содержанию, потому что запрет цензуры является главной гарантией свободы массовой информации, но, в то же время, самостоятельное их значение достаточно велико, чтобы имело смысл изложить их в отдельных частях статьи Конституции. В подтверждение этого можно указать на Закон РФ «О средствах массовой информации», где эти два конституционных предписания раскрываются в разных статьях (ст. 1 «Свобода массовой информации» и ст. 3 «Недопустимость цензуры»).

Процесс совершенствования системы права (и, следовательно, законодательства) является непрерывным. Значит, углубляются и все направления специализации правового регулирования. В литературе высказывается мнение о том, что «в действительности специализация происходит не в системе права, а в системе законодательства». Под специализацией при этом понимается дробление содержания ПН с ее постоянной структурой на НПП в соответствии с правилами законодательной техники 196. Однако такой подход не принимает во внимание динамизм самой правовой системы, возникновение в ней новых по содержанию правовых велений. При таком взгляде на проблему специализации неизбежно увеличивался бы разрыв между правом (застывшей схемой) и законодательством. Поэтому правильнее, вероятно, признать, что в ходе развития системы права оно обогащается новыми деталями, элемента-

–49 –

ми регулирования — новыми ПН, а законодательство как форма права реагирует на эти изменения появлением новых НПП. Развитие конкретизации, в частности, обусловливает появление новых ассоциаций НПП, так как старые правила «обрастают» новыми конкретизирующими НПП.

Так, ст. 407 ГК РСФСР «Право собственности комитента» содержала всего одно НПП: «Имущество, поступившее к комиссионеру от комитента либо приобретенное комиссионером для комитента, является собственностью последнего». Аналогичная статья в новом ГК РФ кроме этого основного положения включает еще два вариантных НПП, регулирующих данный вопрос в случаях невыполнения комитентом своих обязательств и объявления его банкротом (ст. 996 ГК РФ).

Поэтому лишь с определенной долей условности можно сказать, что конкретизирующие НПП представляют собой предельно конкретизированные законодательные веления. По мере развития законодательства и углубления процесса конкретизации появляются новые НПП, данное НПП становится генеральным в возникшей ассоциации и постепенно, в ходе процесса интеграции, переходит в разряд общих для определенной группы НПП 197.

Значение ассоциаций НПП лежит, в первую очередь, в сфере правотворчества, так как представление о содержательных связях, существующих внутри статьи правового акта, должно заставить законодателя учитывать эти связи при формулировании новых НПП. И, как следствие, реализация НПП станет более удобной, так как законодательное их изложение будет соответствовать реальным логическим связям между ними.

Также необходимо упомянуть еще об одном следствии специализации. В ходе развития законодательства происходит своеобразное взаимопроникновение (диффузия) НПП различ- ных отраслей друг в друга. В результате возникают своеобразные удвоенные НПП 198, которые одновременно содержатся в нескольких нормативных актах. Например, ч. 1, 3 ст. 14 Закона РФ «О статусе судей в РФ» и ст. ст. 31, 32 КЗоТ РФ; ч. 2 ст. 261 ГК РФ и ч. 2 ст. 10 Закона РФ «О природных лечебных ресурсах, лечеб- но-оздоровительных местностях и курортах».

С.В. Поленина называет две формы такой взаимосвязи НПП:

–50 –