Нормативно-правовые предписания в Российском законодательстве - Давыдова М.Л
..pdfИменно с этих позиций необходимо исследовать понятие НПП. И в частности, с этих позиций мы будем рассматривать вопрос о его классификации. Проблема эта в теории решается по-разному, в зависимости от того, какой концепции в определении общего понятия НПП придерживается тот или иной автор.
Так, С.С. Алексеев, считая НПП элементом системы права, фактически приравнивает по объему НПП и ПН 38 и, следовательно, все положения нормативного акта рассматривает
âкачестве источника ПН. С этой точки зрения, к ПН нужно относить и такие правовые явления, как декларации, определения, принципы права. А так как они играют особую роль в правовом регулировании 39, то автор выделяет им особое место
âклассификации, относя их к числу специализированных ПН общего характера [куда включает общие закрепительные НПП, декларативные (в том числе и принципы) и дефинитивные]40. В.К. Бабаев, также классифицируя эти правовые положения в качестве ПН, делит последние на исходные (нормы-начала, определительно-установочные, нормы-принципы, нормы-де- финиции) и нормы-правила поведения 41.
Не вдаваясь в глубину дискуссии, отметим один недостаток этих концепций. Как справедливо подчеркивает Ю.В. Кудрявцев, неудачным является употребление одного термина «норма» для обозначения различных понятий 42, которое приводит к путанице и тавтологии («норма-предписание», «норма-правило»).
По-другому выглядит проблема классификации НПП с точки зрения тех авторов, которые связывают это понятие с системой законодательства. Для них ПН и НПП — разноплоскостные явления, не совпадающие по объему. Поэтому понятия, которые по существу не являются ПН, могут приобрести значение самостоятельных видов НПП наряду с НПП, выражающими ПН.
Попытка выделить ряд НПП, не относящихся к ПН, была сделана В.М. Горшеневым. Им предложена следующая классификация нетипичных НПП, то есть НПП «нестандартного» характера, в которых отсутствуют те или иные свойства, признаки, моменты, объективно присущие классической модели ПН 43:
1)НПП, отличающиеся большей степенью нормативности по сравнению с другими такими же НПП и содержащие определенный указатель поведения:
–11 –
-плановые задания;
-рекомендации;
-сроки;
-преюдиции.
2) НПП, содержащие известную долю допущения, относительности состояния, причем условность таких НПП призвана обеспечить стабильность ситуации, когда характер фактических обстоятельств, подлежащих правовой оценке, чрезвычайно неопределенен:
-презумпции;
-фикции.
3) НПП, предназначенные для того, чтобы с их помощью можно было удостоверить юридическую характеристику определенного фактического обстоятельства, реальность состояния, имеющего юридическое значение:
-дефиниции;
-юридические конструкции.
При более подробном рассмотрении в данной схеме можно обнаружить несколько спорных моментов.
1) Большинство НПП, выделенных В.М. Горшеневым, являются результатом специализации ПН, которая приводит к тому, что «НПП выступает в элементарном, «усеченном» виде
èвнешне в ряде случаев, казалось бы, лишено полного набора признаков ПН. В связи с этим действие одной ПН неизбежно связано с действием ряда других ПН, и потому лишь в своей совокупности в системе ПН регулируют общественные отношения»44.
Êтаким НПП, в частности, относятся правовые фикции
èнеопровержимые презумпции. Как указывает В.К. Бабаев, существование этих правовых явлений вызвано необходимостью
придать законодательству юридическую (формальную) определенность45, и поэтому они имеют некоторые содержательные особенности по сравнению с другими ПН. Однако внешне они не отличаются от обычных НПП, выражающих ПН или части ПН. Например, правовая фикция, изложенная в п. 3 ст. 45 ГК РФ, гласит: «Днем смерти гражданина, объявленного умершим (гипотеза), считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим (диспозиция)». По форме это НПП, содержащее правило поведения, адресованное определенным субъектам.
–12 –
В то же время, как подчеркивалось выше, в характеристике НПП огромное значение имеет как раз его форма, его текстуальное изложение. Поэтому следует, вероятно, согласиться с С.С. Алексеевым в том, что правильно выделенные В.М. Горшеневым НПП вряд ли стоит рассматривать в качестве «нетипичных»46. Это, скорее, особые (нетипичные, специализированные) ПН, выраженные в обычных (типичных) НПП.
То же самое можно сказать по поводу сроков и преюдиций. Они имеют собственное регулятивное значение и если не содержат правила поведения, то непосредственно дополняют правило, содержащееся в другом НПП. Например, ст. 85 УПК РСФСР «Сроки хранения вещественных доказательств» содержит НПП: «Вещественные доказательства хранятся до вступления приговора в законную силу или до истечения срока на обжалование...». По нашему мнению, нет формальных оснований вырвать его из системных связей, вынося в отдельную группу.
Именно в результате взаимодействия этих разнородных НПП создается сложная система, в которой каждое НПП «выполняет часть единой задачи, направлено на достижение единой цели, запрограммированной законодателем для всей данной группы; каждое из НПП является по своему регулятивному значению дополнением других НПП данной группы и зачастую вообще не может действовать и применяться в отрыве от них»47.
Поэтому необходимо отличать НПП, выражающие ПН, специализирующиеся на выполнении определенной функции в процессе правового регулирования, от НПП, специфичных не только по содержанию, но и по форме настолько, чтобы имело смысл выделять их в самостоятельный вид.
2) С другой стороны, по нашему мнению, из числа НПП, относящихся к разряду ПН, необходимо исключить правовые дефиниции и вот на каком основании. Безусловно, значение этого вида НПП в юридической практике трудно переоценить, так как они служат узловыми моментами установления единства в понимании и реализации НПП 48.
Но если другие (в том числе и рассмотренные выше) НПП входят в состав самого правила поведения, непосредственно регулирующего общественные отношения, и без них это правило действовать не будет, то определения носят как бы вспомогательный характер, не имеют самостоятельного регулятив-
–13 –
ного значения. Они существуют в виде трафарета, с помощью которого можно подтвердить подлинность определенных обстоятельств или явлений 49, на протяжении всего действия каждой ПН, содержащей соответствующее понятие, в течение всего развития регулируемого правоотношения. Не случайно во многих нормативных актах дефиниции размещаются в виде отдельного списка в начале или в конце документа, либо выносятся в примечание, (об этом см. ниже), чтобы при необходимости к ним удобно было обратиться.
Сказанное вовсе не означает, что непосредственная их реализация путем соблюдения или исполнения невозможна 50, но определения не «привязаны» к конкретной ПН и существуют чаще всего как самостоятельные части правового акта.
Кроме того, и это очень важно для характеристики именно НПП, своеобразие правовых дефиниций заключается не только в их содержании, но и в форме. В отличие от других видов НПП они формулируются обычно не в виде велений, а в форме суждений законодателя о сущности тех или иных правовых понятий, фиксирующих их основные признаки 51.
3) Думается, в принципе, неверно относить к разряду НПП юридические конструкции. По определению А.Ф. Черданцева, юридическая конструкция — это идеальная модель, отражающая сложное структурное строение урегулированных правом общественных отношений, юридических фактов или их элементов 52. Сам В.М. Горшенев подчеркивает, что их юридическая природа устанавливается не из прямых указаний нормативно-правовых актов, а из общих положений всего права и юридической практики 53. НПП наоборот содержатся непосредственно в тексте закона, являясь его элементарными частицами. Именно поэтому С.С. Алексеев включает юридические конструкции в идеальную структуру права наряду с логическими ПН 54.
Приведем пример. Типичным образцом юридической конструкции является состав преступления, то есть законодательная модель преступления, содержащаяся в УК РФ. Как справедливо подчеркивается в литературе, наиболее полно признаки состава представлены в диспозиции 55 инкриминируемой статьи Особенной части УК. Однако часть признаков указывается в статьях Общей части 56. В статьях с бланкетными и отсылочными диспозициями предполагается необходимость уста-
–14 –
новления конкретных свойств посягательств на основании положений других отраслей права или статей УК 57. А.Н. Трайнин говорит о ситуациях, когда диспозиция бывает шире или уже по объему, чем состав преступления, когда отдельные элементы состава переносятся в санкцию 58. Очевидно, что получить достаточное представление обо всех признаках такой юриди- ческой конструкции, как состав преступления, основываясь на минимальной единице текста УК, каковой является НПП, невозможно. Поэтому и отождествление двух этих понятий недопустимо.
Таким образом, классификация, предложенная В.М. Горшеневым, вызывает возражения, которые можно свести к следующему: спорным является представление автора о понятии НПП и его отличиях от ПН. С одной стороны, он показывает, что понятие «НПП» шире ПН, так как включает типичные (ПН) и нетипичные НПП. С другой стороны, к разряду нетипичных НПП он относит такие, в отношении которых имеется мало оснований для противопоставления их другим НПП, выражающим ПН.
А такими основаниями, по нашему мнению, являются отличия НПП не только по содержанию, но и по форме, так как НПП представляет собой неразрывную связь формы и содержания в праве. Кроме того, к числу НПП автор относит такие правовые явления, которые вообще не могут считаться НПП, так как не закрепляются непосредственно в тексте нормативного акта. С таким представлением о понятии НПП согласиться нельзя 59.
А.С. Пиголкин и Н.Н. Вопленко выделяют наряду с ПН следующие виды НПП:
-правовые декларации;
-правовые принципы;
-правовые определения 60.
Действительно, большинство авторов отмечают, что эти положения, содержащиеся во многих нормативных актах, нельзя приравнивать к ПН 61. С другой стороны, часто в литературе им придается второстепенное значение. Так, по мнению Ф.Н. Фаткуллина, «отправные нормы» можно считать лишь строительным материалом для создания ПН 62.
–15 –
Роль деклараций, принципов, определений в формировании ПН подчеркивается многими учеными 63, однако, эти НПП имеют также и самостоятельное нормативное значение, собственные функции в правовом регулировании. К тому же указанные правовые явления представляют собой «различные способы выражения государственно-властных велений»64, то есть имеют формальные отличия друг от друга. Все это дает основания для того, чтобы рассматривать правовые декларации, определения и принципы права в качестве самостоятельных видов НПП, наряду с НПП, выражающими ПН. Далее представлен более подробный анализ этих основных 65 видов НПП, их содержательных и формальных особенностей, роли в правовом регулировании.
–16 –
ОСНОВНЫЕ ВИДЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ПРЕДПИСАНИЙ
§ 1. Правовые декларации
Правовая декларация — это торжественное заявление органов государственной власти, констатирующее какой-либо общезначимый факт или объясняющее цели и задачи нормативного акта 66. Понятие «декларация» характеризует форму, в которой излагается данное заявление законодателя, указывает на то, что действие его не подкрепляется государственно-при- нудительными средствами. Что же касается содержания этого вида НПП, здесь гораздо больше подошел бы термин «общие начала», так как именно общие моральные, политические, идеологические основы законодательства закрепляются в правовых актах в виде декларативных положений.
Âнастоящее время в науке окончательно не решен вопрос
îтом, можно ли считать декларации правовыми положениями, присуще ли им свойство нормативности. Е.В. Болдырев, В.М. Галкин, К.И. Лысков утверждают, что «...вводные части нормативных актов (мотивы и цели издания, декларации, призывы) собственно нормативной задачи не выполняют»67. А.Л. Парфентьев не включает призывы, обращения, декларации, оценки в группу НПП, выражающих государственно-обязатель- ную волю 68. По мнению О.Э. Лейста, наличие декларативных положений свойственно только закону и является одним из критериев его отличия от права, не имеющего подобных «вкраплений»69.
Однако согласиться с таким взглядом, значило бы принять, что законодатель бессмысленно тратит время на ненужные лирические отступления и загружает текст закона бесполезной информацией. Очевидно, что такой подход недопустим. Для того чтобы опровергнуть эту точку зрения, необходимо выявить отличия деклараций от других положений, содержащихся в законе. Отличия, называемые в литературе, можно свести к следующему:
1) Декларации выполняют особую по сравнению с другими НПП функцию в процессе правового регулирования. Они не
–17 –
регламентируют поведения субъектов, а вводят в структуру нормативного акта и сообщают правовую форму морально-по- литическим, идеологическим и другим общезначимым целям социального развития. При этом декларации содержат не непосредственные, а конечные цели правового акта 70.
2)Этим объясняется своеобразная форма реализации деклараций. Они никогда не реализуются непосредственно. Если правовой принцип может иногда действовать прямо, чтобы заполнить пробелы в законодательстве, то сослаться в правоприменительном акте на преамбулу какого-либо закона просто невозможно. Правовые декларации могут осуществляться как
идеологические установки правосознания участников правотвор- ческой и правоприменительной деятельности.
3)Этот особый механизм регулирования связан с тем, что декларации относятся к иному, чем ПН, виду социальных норм. Если ПН представляют собой нормы-рамки, то декларации — типичный пример норм-целей. Они дают субъекту определенные идеалы, на которые необходимо ориентироваться, но, в отличие от норм-рамок ничего не говорят о путях достижения цели.
4)Отсюда и своеобразная форма. Декларации не содержат формализованных правил поведения, конкретных законодательных велений, а в достаточно вольной повествовательной форме излагают взгляды законодателя на перспективы и цели развития различных общественных институтов.
Таким образом, декларации отличаются от ПН как по форме, так и по содержанию. Очевидно, указанные признаки свидетельствуют не об отсутствии роли в правовом регулировании,
àоб особенной роли в нем. Как отмечает С.С. Алексеев, декларации являются органическими частицами правовой системы в целом, в составе системы участвуют в правовом регулировании и, таким образом, являются правовыми положениями 71.
Итак, с одной стороны, декларациям присуща нормативность, с другой стороны, они не являются ПН. Это дает основания считать правовые декларации самостоятельным видом НПП. Поэтому, разумеется, нельзя смешивать их с другими НПП, содержащимися в нормативных актах.
Так, в литературе высказывается мнение, что преамбулы законов содержат общие принципы отраслей права 72. Íà ïåð-
–18 –
вый взгляд такая позиция находит свое подтверждение. В преамбуле Конституции РФ, например, говорится о принципах защиты прав и свобод человека, равноправии и самоопределении народов, ответственности за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями и других. Но вряд ли стоит называть эти положения принципами уже на том основании, что они закреплены в преамбуле Конституции РФ: те из них, которые имеют самостоятельное регулятивное значение, закрепляются непосредственно в статьях Конституции РФ (ст. ст. 1—4 и др.), остальные же (уважение к памяти предков, вера в добро и справедливость и др.) правовыми принципами счи- таться не могут. Это, скорее, общие начала права, определяющие дух законодательства, придающие ему общую идеологи- ческую окраску.
Правовые принципы отличаются от деклараций как формой изложения, так и назначением и представляют собой самостоятельный вид НПП. Поэтому методологически неверно смешивать эти понятия, включая их в преамбулу.
Исключение составляют, возможно, такие ситуации, когда принципы основополагающего значения включаются в преамбулу ввиду того, что без их упоминания существо, дух законодательства передать невозможно (принципы демократизма соблюдения прав и свобод человека, и др. в Конституции). Но и в этом случае наличие принципов права в преамбуле не является определяющим признаком. Это лишь средство выражения идеологических установок, составляющих содержание деклараций.
Другой неудачной, с нашей точки зрения, попыткой «укрепить» нормативное значение деклараций является прием, используемый иногда законодателем: включение в преамбулу закона определения того понятия, о котором пойдет речь в данном нормативном акте 73.
Декларации, несмотря на все сказанное выше, являются все-таки переходным вариантом между правовыми и неправовыми (идеологическими, политическими, моральными и т. д.) положениями. Определения же несут в себе реальную правовую информацию, которая непосредственно или опосредованно используется в правоприменительной практике. Поэтому выносить их за пределы статей закона нецелесообразно.
–19 –
Очевидно, для внесения большей ясности в законодательство необходимо:
а) помещать в преамбулы правовых актов только такие НПП, которые по функциям, строению, а главное — по механизму реализации являются правовыми декларациями;
б) не включать декларации в первые статьи законов, так как нумерация статей сама по себе предполагает возможность ссылки на них в правоприменительных актах. Назначение же деклараций — не в прямом регулировании, а в придании законодательству «единой идеологической окраски»74.
Как подчеркивает О.Э. Лейст, «изложение вперемежку разнотипных норм (читай «НПП».— М. Д.) с разной структурой и способами реализации (не говоря уже о совсем разных способах охраны от нарушений) не только препятствует восприятию собственно юридического содержания закона, но и способно создать превратные представления о сущности и способах обеспечения морально-политических и иных неюриди- ческих норм, изложенных в тексте нормативного акта»75.
В этой связи, в развитии современного российского законодательства хочется отметить наличие следующих положительных тенденций:
1)В статьях многих нормативных актов не содержатся положения декларативного характера, что свидетельствует о повышении уровня законодательной техники (ст.1 Гражданского кодекса РФ 1994 г., ст.1 Семейного кодекса РФ 1996 г. — вклю- чают НПП, которые нужно считать скорее принципами соответствующих отраслей права).
2)Общее число деклараций в законодательстве заметно сократилось. Если большинство кодексов, принятых в советский период, имели преамбулы (Гражданский кодекс РСФСР 1964 г., Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г., Жилищный кодекс РСФСР 1983 г.) или содержали декларативные НПП в первых статьях (Кодекс законов о труде РСФСР 1971 г., ст.1; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., ст.1; Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г., ст.2; Уголовный кодекс РСФСР 1960 г., ст.1), то многие аналогич- ные кодексы последних лет преамбул не включают вообще
–20 –