Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

∙установить процедуры апелляции, а также оговорить

∙ввести однозначные рекомендации по «ранжированию» абитуриентов с учетом права на льготы;

∙отразить проблемы одновременного участия абитуриентов в конкурсе на несколько специальностей (в том числе, в разных вузах);

∙соотнести процент целевого приема с квотами для лиц

с правом внеконкурсного зачисления.

Все эти нормы, обеспечивающие общую регламентацию процессуальных гарантий прав абитуриентов, как того и

добиваются авторы Концепции Общей части Кодекса РФ об образовании и проекта Кодекса, будут реальным механизмом

защиты права граждан на ВПО уже на стадии формирования образовательных отношений.

Отметим еще один интересный парадокс, характерный для приемной кампании вузов. Несмотря на отмеченные недостатки, можно считать, что прием в вузы регламентируется государством довольно обстоятельно, поскольку это связано с реализацией конституционного права на ВПО. Так как речь идет о массовой подготовке специалистов, критерии отбора и процедуры приема унифицированы в масштабах государства. А в случаях индивидуализированной, «штучной» подготовки

кадров высшей научной квалификации вузы и научные учреждения практически самостоятельны в принятии решений по отбору претендентов и требованиям к ним,522 поскольку, во- первых, пребывание в аспирантуре или докторантуре – это личный интерес самого соискателя, за который государство ответственности не несет; во-вторых, в этих случаях необходимо

реально оценивать способности соискателя к выполнению

522См. Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров

всистеме послевузовского профессионального образования. – Утв. приказом Минобразования России от 27.03.1998 г. № 814.

251

квалификационной работы, формальных критериев здесь недостаточно.

В структуре приема, как сложного юридического состава, может быть выделена еще одна процедура, определяющая отчасти содержание дальнейших образовательных отношений.

Поступающие в вуз с оплатой стоимости обучения за счет физических или юридических лиц должны заключить с вузом соответствующий договор. Причем вузы требуют не только заключения договора, но и перечисления денег до издания приказа о зачислении. Между тем подобная практика не соответствует требованиям образовательного законодательства.

По нашему мнению, у любого претендента, успешно сдавшего вступительные испытания, есть право требовать зачисления в вуз. А вот право на обучение у «внебюджетника» появляется только в случае его оплаты. Оплата обучения – это дополнительное условие его пребывания в вузе, материальная основа получения им высшего образования. Именно поэтому у студента, выполнившего все требования учебного плана, есть

право требовать выдачи диплома независимо от задолженности по оплате. Можно сколь угодно долго говорить о существующих

фактически различиях в требованиях к абитуриентам и «платным» студентам – юридически любой обучающийся вправе требовать исполнения вузом своих обязанностей, что

предусмотрено для них законом при выполнении определенных условий. Сам по себе гражданско-правовой договор, каким

нередко пытаются представить договор между обучающимся и вузом,523 не может служить самостоятельным основанием возникновения образовательных отношений. В силу специфики

их правовой природы они возникают лишь при условии успешного прохождения вступительных испытаний, пусть даже условия испытаний разные для разных категорий поступающих.

523 См.: Куров С.В. Правовые гарантии качества образовательных услуг//Право и образование. 2002. № 1. С.47-55; Карягин Н.Е. Вузы: правовые основы деятельности; Казаков В.П., Ревнова М.Б. Особенности договора об оказании образовательных услуг; и др.

252

В основании возникновения образовательных отношений лежит цепочка административно-правовых актов: акт о регистрации юридического лица и его филиалов, лицензирование, стандарты образования; Порядок приема и план приема, устанавливаемые государством, правила приема, принимаемые конкретным образовательным учреждением, решение о выделении бюджетных средств или определение цены за обучение и т.д. Следовательно, и договор, заключаемый между вузом и абитуриентом, не может носить гражданско-правовой характер. В нем предусматривается, что студент должен своевременно оплачивать свое обучение, и при надлежащем исполнении этого

обязательства он имеет право обучаться и пользоваться всеми материальными и нематериальными благами в конкретном вузе (аудитории и лаборатории, общежитие, библиотека, спортивно- оздоровительная база и т.д.); что касается обязательств

профессионального образования.

В проекте Кодекса об образовании договор такого рода назван «образовательным» (ст.114), однако институту

образовательного договора с учетом его специфики необходимо было посвятить самостоятельную главу в Общей части Кодекса.

До настоящего времени эта позиция надлежащим образом не проработана.

Хотя договор не должен принципиально изменять общего статуса обучающихся (в том числе, и иностранных), обучающиеся в вузах одинаковой организационно-правовой

формы должны быть носителями примерно равного объема прав и обязанностей (в зависимости от их категории), различия, безусловно, имеются. И законодательство об образовании выдержано именно в этом духе. Мы вернемся к этому вопросу в следующих разделах.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что прием в вуз – это совокупность фактов, фактический состав, который

253

служит основанием возникновения, а в ряде случаев и изменения образовательных правоотношений, направленных на получение ВПО. От надлежащей регламентации этой стадии формирования

образовательных отношений зависит возможность реализации конституционного права, закрепленного п.3 ст.43 Конституции Российской Федерации.

Этот фактический состав характеризуется как общими, так и конкретными признаками: возраст, сдача экзаменов (в одних случаях – просто факт их успешной сдачи, в других имеет значение суммарный результат), наличие оснований для льготного или внеконкурсного зачисления, государственный заказ на подготовку специалистов, договор об оплате стоимости обучения и т.п. Он дополняется актами правоприменения: решением приемной комиссии и приказом ректора о зачислении.

И поскольку возникает проблема возможного ущемления прав одних при реализации прав других, в этом юридическом составе

все факты должны иметь документальное подтверждение в строгом соответствии с требованиями законодательных и иных нормативно-правовых актов об образовании.

Сегодня можно выделить следующие проблемы в организации приема в образовательные учреждения ВПО:

∙отсутствие равных возможностей для поступления при существующих формах «многоэтажной» сдачи

вступительных экзаменов и многочисленной категории лиц, имеющих право на внеконкурсное зачисление;

∙неотработанность модели ЕГЭ, ее слишком поспешное внедрение, что может усугубить ситуацию с приемом;

∙существующий фактически серьезный разрыв между уровнем образованности абитуриентов и требованиями к ним на вступительных испытаниях;

∙недостаточная юридическая защищенность абитуриентов в части возможности оспаривания результатов вступительных испытаний;

254

∙определенная нечеткость формулировок, свойственная

Порядку приема в вузы как подзаконному

ведомственному нормативному акту.

В целях подлинного обеспечения реализации конституционного права граждан на ВПО следует:

1.Законодательно в ФЗ «О ВППО», а затем в Кодексе РФ

об образовании закрепить принципиальные положения о приеме

вобразовательные учреждения ВПО и правах абитуриентов.

2.Перечислить в едином законодательном акте всех лиц, имеющих право на льготы при поступлении в вузы, определить их очередность по аналогии со ст. 64 ГК РФ и установить пропорциональную квоту для их зачисления на места, финансируемые из федерального бюджета.

3.Увеличить объем процедурных норм, регламентирующих возможность апелляции, вплоть до

судебного рассмотрения с привлечением независимых экспертов Министерства образования РФ (в случае необходимости) или

органов управления высшим образованием в субъектах федерации.

4.Сохранить ЕГЭ лишь как одну из возможных форм вступительных испытаний с обязательным участием в проведении ЕГЭ представителей вузов, учитывающих результаты ЕГЭ. Для этого формировать межвузовские приемные комиссии по ЕГЭ при совете ректоров вузов региона.

5.Признать не соответствующей принципам приема в вузы практику перехода из школ на второй и последующие курсы негосударственных вузов, лишать их за это государственной аккредитации, учитывать как фактор, снижающий уровень образования в вузе, при прохождении последним аттестационной экспертизы.

6.Отразить в ФЗ «О ВППО» и Кодексе РФ об образовании административно-правовой характер договоров на оказание образовательных услуг, тем самым выведя из сферы действия норм гражданского права образовательные отношения, возникающие на основе договоров.

255

3.3. Права студента и гарантии их реализации. Вопросы развития студенческого самоуправления

Конституционное право на образование зависит не только от внешних факторов, обеспечивающих его реализацию. Оно предполагает наличие разнообразных прав, свобод и обязанностей самих обучающихся. Эта правовая связь «государство – студент», лежащая в основе правового статуса

обучающего и обеспечивающая механизм реализации конституционного права на ВПО, в литературе представлена в самом общем виде.

В изданной в советское время брошюре Н.С. Барабашевой «Правовой статус студентов в СССР»524 перечисляются основные права и обязанности студентов (со ссылкой на соответствующие нормативные документы) – прежде всего в учебном процессе и отношениях, с ним связанных: прием, материально-бытовое обеспечение, распределение, воспитательная работа и т.п. Работа, скорее, носит практически–прикладной характер. В учебнике В.И. Шкатуллы «Образовательное право»525 нет главы о статусе обучающихся, и эта проблема как самостоятельная в работе вообще не обозначена. М.Ю. Федорова в обобщенном виде характеризует

особенности правового положения всех участников образовательного процесса, перечисляя, в том числе, права и обязанности студентов в соответствии с ФЗ «О ВППО».526 Исследуя образовательное право как отрасль, В.М. Сырых также сосредоточивает внимание на

общетеоретических проблемах становления новой отрасли и общих вопросах образовательных правоотношений.527 Коллектив авторов

Концепции Кодекса РФ об образовании вплотную подошел к идее нормативного закрепления правового статуса обучающихся в Общей

524М.: Знание, 1981. 64 с.

525М.: Норма, 2001. 682 с.

526Цит. соч. С. 293–301.

527Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права; Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права.

256

части Кодекса, имея в виду его конкретизацию в Особенной части.528 В то же время, поскольку проблема еще не имеет надлежащего теоретического обоснования, многие положения Концепции спорны,

не всегда системны и не отражают в полной мере всех элементов правового статуса обучающихся.

Как уже неоднократно отмечалось в настоящей работе, отношения, складывающиеся в процессе реализации права на ВПО, значительно шире и многообразнее, чем просто образовательные или, тем более, педагогические отношения. Студент, как и любой другой обучающийся, – это социальный статус. Поэтому и права, и обязанности студента, иных категорий обучающихся не ограничены учебным процессом, они обусловлены всей вузовской жизнедеятельностью и социальной активностью самого студента.

Юридически статус студента оформляется выдачей студенческого билета, который чаще применяется во внешних отношениях, как правило, для удостоверения права на льготы, и зачетной книжки,

которая предъявляется преподавателю для удостоверения личности студента и проставления оценок на зачетах и экзаменах.

Права студентов, как и обязанности, можно классифицировать по различным основаниям и выделить следующие группы:

∙По степени общности или распространения:

-общие права обучающихся, предусмотренные законом РФ «Об образовании» (их также можно назвать родовыми), однако при этом следует оговориться, что статус студента вносит и в них свои корректировки, поэтому их анализ мы также будем вести через призму студенческого статуса;

-специальные, студенческие права (в совокупности это базовая, или стационарная, часть правового статуса студента, соответственно групповые права);

-особенные, или факультативные, в зависимости от статуса вуза, основы обучения, образовательной программы (индивидуальные права).

∙В зависимости от сферы реализации:

-права в образовательном процессе;

-права в области научных исследований и научно- производственной деятельности;

-материально-бытовые права;

528 Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании. С.37–52.

257

-социально-культурные права;

-иные права, обусловленные статусом студента.

∙По аналогии с известными классификациями в административном праве:

-статусные права;

-функциональные права (применительно к студенчеству это те, которые вытекают из социальных задач образования с

точки зрения интересов общества и обязательств личности в этой сфере);

-социально-личностные права.

Безусловно, большая часть прав студентов, как и основные обязанности, связана с образовательным процессом, это их так называемые академические права,529 которые одновременно являются и функциональными. Их составная часть - декларируемые в ст. 50 закона «Об образовании» общие для всех обучающихся права. К ним, в частности, относятся право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами, на обучение по индивидуальным учебным планам в пределах стандартов, на ускоренный курс обучения, на бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, на получение дополнительных (в том числе, платных) образовательных услуг (это право можно рассматривать и как статусное). Обучающимся также

предоставляется право на участие в управлении образовательным учреждением (тоже статусное право), на уважение своего человеческого достоинства, на свободу совести, информации, на свободное выражение собственных мнений и убеждений (это права социально-личностные).

Текст закона РФ «Об образовании» в этой части нельзя считать удовлетворительным. По всей видимости, в нем отражено

видение системы образования как объекта непосредственного воздействия, как некой принадлежности к государственной системе. Это было понятно в 1992 г., но к 1996 г. (новая редакция закона) следовало полнее учесть развитие негосударственного образования, точнее, образования, финансируемого физическими и юридическими лицами. Как уже отмечалось, закон – это во многом следствие командно-административной модели управления. Эта же причина

529Представляется ошибочным мнение М. Ю. Федоровой, которая относит

кним практически все права, перечисленные в ст. 16 ФЗ «О ВППО».

258

обусловливает тот факт, что в законе постоянно идет отсылка к Государственным образовательным стандартам, так как закон во многом был написан для системы общего образования, а в ней у нас

действительно мало частных учебных заведений в сравнении со сферой ВПО. Поэтому законодатель все время сбивается на идею следования и соответствия ГОС.

Тем не менее, хотя формулировки ст.7 и ст.50 закона РФ «Об образовании» однозначно обязывают образовательные учреждения соблюдать требования ГОС, это вызывает целый ряд вопросов:

1). Если все вузы, как и другие образовательные учреждения, должны в обязательном порядке, согласно закону, выстраивать образовательную деятельность в соответствии с ГОС (в данном случае

– ГОС ВПО), почему аттестация (и далее – аккредитация) остается делом добровольным? Других форм подтверждения соответствия образовательной деятельности требованиям ГОС не существует.

2). Если аттестация – дело добровольное, но вуз тем не менее обязан соблюдать требования ст.7 и 50 закона, почему при

лицензировании экспертная комиссия не исследует содержание образовательного процесса в лицензируемом образовательном учреждении на предмет его соответствия ГОС ВПО?530

3). Если в определяющей части прав и обязанностей

образовательные учреждения ВПО равны перед законом (обязательность соблюдения требований ГОС ВПО, возможность для

выпускников поступления в аспирантуру и докторантуру из неаккредитованных вузов и др.), то почему обучающиеся в неаккредитованных вузах не имеют права на отсрочку от призыва?

4). Как контролировать выполнение этой нормы закона и какую ответственность будет нести вуз? Предусмотренную законом

530 Автор попытался заложить этот подход в процессе работы в составе авторского коллектива в проект главы 5 Кодекса РФ об образовании. Жизнь все равно заставляет это делать. После того, как в составе ваххабитов появились жители Набережных Челнов, обучавшиеся в медресе,

Минобразование РТ совместно с федеральным министерством пересмотрело все выданные мусульманским образовательным учреждениям лицензии, прежде всего проанализировав содержание их образовательных программ – см. постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 30.06. 1999 г. № 401 «О деятельности образовательных учреждений, создаваемых религиозными организациями Республики Татарстан».

259

«О защите прав потребителей»? Закон «Об образовании» определяет

формы государственного контроля и ответственность за качество образования только в аккредитованных образовательных учреждениях (ст.38 закона, ст.26 ФЗ «О ВППО»).

5). Каким государственным стандартам должна соответствовать деятельность образовательных учреждений, относящихся к различным религиозным конфессиям?

Государство законодательно обещает всем гражданам, что в системе ВПО образование так же должно соответствовать ГОС, как и на других уровнях. Безусловно, это определенная гарантия качества

стандартам, определенной унификации образования они на равных со

студентами государственных вузов правах имеют возможность перейти в государственный (муниципальный) или аккредитованный вуз, получить государственный диплом через экстернат и т.д. Негосударственное образовательное учреждение, образовательные программы которого не соотносятся с ГОС ВПО, не может претендовать на отнесение его к высшему учебному заведению, и

никакие ссылки на автономность образовательного учреждения и академические свободы в этом случае не помогут.

Однако, как было отмечено, механизм государственного контроля в этой части не вполне отработан. Выход нам видится, во- первых, в усилении государственно-общественного контроля на этапе

лицензирования образовательной деятельности и последующих проверках соблюдения не только лицензионных требований, но и

обязательных государственных требований к содержанию образования. Во-вторых, представляется безусловно целесообразным знакомить абитуриентов, а затем и студентов с содержанием ГОС ВПО по избранному направлению подготовки, а также с теми международными требованиями к организации обучения, применение которых обусловлено участием в Болонском соглашении.

В сфере высшего образования общие права в области учебного процесса трансформированы либо путем модификации норм закона РФ «Об образовании», либо через развитие, уточнение и дополнение общих положений. В отличие от закона РФ «Об образовании», ФЗ «О ВППО» определяет статус студентов и слушателей в комплексе их прав, обязанностей – и в определенной степени ответственности. В этом законе уже очевидна структурно-содержательная связь статуса

260