Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

буржуазных представлений о свободе, праве, государственности и т.д.

и получили практическую реализацию лишь в условиях зрелого капиталистического строя, на базе уже устоявшегося и функционирующего буржуазного гражданского общества. Так что

само по себе конституционное признание таких идей и ценностей постсоциалистической России еще не дает объективно необходимых для их практического осуществления условий.

Вэтой связи показательно, что наряду с характеристикой прав

исвобод человека в качестве высшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свобод человека в новой Конституции одновременно подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для всего государства в целом. Новые стандарты демократической правовой

культуры базируются на внедрении в общественное сознание и бытие идеи приоритета прав личности, уважения ее достоинства.294 Чтобы эта идея не осталась абстракцией, необходима системная деятельность государства.

Таким образом, мы вновь возвращаемся к идее о необходимости и обязательности государственно-правового сопровождения реализации права личности на ВПО, в этом – обязанность и ответственность государства перед личностью. (О

соответствующих встречных обязательствах личности разговор чуть позже, в главе 3.) В этом аспекте право на ВПО вполне созвучно с естественными правами человека, и к нему должны быть применимы рассуждения о юридических гарантиях естественных прав, о влиянии

изменений в общественном сознании на развитие соответствующего позитивного права.295

Полагаем, что административно-правовое обеспечение права

на ВПО является достаточным показателем истинного отношения государства к декларации и реализации этого права. Можно много говорить о том, что ставилось при этом во главу угла – интересы личности или интересы системы, - важен конечный результат, важно не выплеснуть ребенка. В контексте существовавшей политической системы (массовые репрессии и расправы от революционного террора времен военного коммунизма, сталинских «чисток» и репрессий 30–

294Клейменова Е.В., Моралева К.А. Правовая культура и ее стандарты в конституциях РФ//Известия вузов. Сер. «Правоведение». 2003. № 1. С. 56.

295Рассказов Л.П., Упоров И.В. Указ. соч.

121

50-х гг. до борьбы с инакомыслящими, диссидентами и правозащитниками в 60–80-е годы) В.С. Нерсесянц оценивает

положения сменявших друг друга советских конституций о правах и свободах советских граждан как фиктивные, имеющие показной характер.296 Тем не менее право на ВПО традиционно в них

присутствовало и реально обеспечивалось не только сетью государственных высших учебных заведений, но и бесплатностью высшего образования, целым рядом материальных гарантий, закрепленных непосредственно в Конституции. Это предоставление стипендий и льгот студентам; конституционное обеспечение развития вечернего и заочного образования, что в сочетании с

предусмотренными льготами на рабочих местах также делало высшее образование реально доступным. Справедливости ради следует заметить, что и в те времена высшее образование осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других.297

Обеспеченность целого ряда социальных прав в коммунистической России неоднократно становилась предметом специальных исследований в постсоветский период, как и позиция идеологов перестройки.298 В свою очередь, огульная критика этого

периода истории российского государства уже сама становится объектом критики. Действительно, существо высшего образования после 1917 г. реформировалось на основе профессионализации, утратилось как способ самоформирования личности – в связи с утилитаризацией целей, поставленных государством. В условиях Советской власти проводилась контрреформа высшей школы, которая

означала полное отрицание интересов личности в получении образования и авторитарное подчинение ее решению сугубо правительственных задач.299 Отмечаются такие характерные черты

296Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.374.

297См.: Барабашева Н.С. Правовой статус студентов в СССР. М.: Знание, 1981. 64с.

298См. например: Кара-Мурза С.Г. Идеология и мать ее наука. М.:

Алгоритм, 2002. 284с.; Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием; Паршев А.П. Почему Россия не Америка. М.: Крымский мост 9-Д, 2001. 416с.; и др.

299 Реформа соответственно означает формирование саморазвивающейся системы высшего образования, придание ему независимого, самостоятельного автономного характера: см. Автономия и авторитарность. (Исторический обзор реформ отечественного высшего образования). М.,

122

модели высшей школы этого периода, как типовое единообразие и бюрократическая подвластность, «сталинское администрирование» и т.п.300 Безусловно, высшая школа отражала общие тенденции развития общественно-политической жизни страны. Вместе с тем общеизвестны и достижения советской высшей школы, позволявшие

государству занимать многие ведущие позиции в мировой политике и экономике. Благодаря механизму управления высшим образованием, созданному в СССР в 30–70-е годы и основанному на жестких вертикальных связях, достаточно эффективно решались задачи воспроизводства квалифицированной рабочей силы.

А как обстоит дело сегодня? Позицию государства в вопросах высшего образования, его отношение к системе мы достаточно подробно проанализировали в главе 1 настоящего исследования.

Далее рассмотрим проблемы нормативного и организационного обеспечения права граждан на ВПО.

Традиционно считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот взгляд и сегодня присутствует в некоторых работах. Однако такой

подход уже не соответствует истинному положению дел и роли современного государства в реализации прав и свобод личности, особенно в сфере ВПО.

Многие авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование.301 Даже согласно формулировке цитируемой ст.2 Конституции РФ государству отводится как бы вторая роль в этом процессе: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека. В Конституции содержится и ряд других специальных норм, конкретизирующих общерегулятивное значение

прав и свобод человека и гражданина для других компонентов правового государства. Важная норма содержится в ст. 18, которую

мы также цитировали ранее и которая требует соответствия праву

1991. С.1.

300См.: Концептуальные вопросы развития высшего образования. М., 1991. С.183; Пути перестройки управления народным образованием: социально-эко- номический аспект. М.: АПН СССР, 1990. С.50.

301См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 215.

123

деятельности всех ветвей государственной власти и органов местного самоуправления.

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни. Государство создает все многообразие условий для развития человека – формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и т.п. И далее это уже задача самого человека – использовать предоставленные ему возможности, включиться в

систему социокультурных отношений и попытаться реализовать свое право на ВПО или отказаться от подобных притязаний, реально оценив свой потенциал и свои потребности.

До середины 80-х годов все бремя организационных и

финансовых расходов по профессиональному образованию граждан несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило и социальную политику. В соответствии с

Конституцией РФ сегодня содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала.302 Не случайно

образование вообще не включают в определение комплекса мер социальной защиты граждан.303

Процитируем еще раз В.С. Нерсесянца: «В целом

конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина и конституционная концепция правопонимания относятся к числу несомненных достоинств новой Конституции. Вместе с тем

эти и многие другие положения Конституции существенно расходятся со складывающейся практикой в силу не только субъективных причин, но и такого фундаментального объективного фактора, как весьма невысокая степень социально-исторической развитости реально складывающихся в нашей постсоветской ситуации форм,

302См.: Агапов А.Б. Административное право. С. 403.

303См.: Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной защиты в РФ.

124

норм и отношений экономики, права, политики, морали, нравственности».304 Применительно к высшему образованию Конституция РФ 1993 г. создала достаточно оснований для его развития как системы, несмотря на недостатки отдельных норм,

однако практика их реализации также отягощена вышеуказанными факторами.

В конституционно-правовом статусе личности имеет значение

не только закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, на основе которых осуществляется их использование.305 Определяющее значение для формирования

образовательного законодательства имеют положения Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), о прямом действии Конституции и конституционно-правовых характеристиках источников действующего права (ст. 15). Конституционные нормы о признании и защите в РФ в равной степени частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (в том числе, на землю и другие природные ресурсы), о едином экономическом пространстве, поддержании конкуренции, свободе экономической деятельности и т. д. (ст. 8, 9), заложившие основы формирования в стране гражданского общества, способствовали также формированию механизма

обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование, в том числе в негосударственных вузах.

Социальное государство должно быть озабочено созданием соответствующих надежных экономических и организационно- правовых гарантий реализации прав граждан в этой сфере. Характеристика государства как светского (п. 1 ст. 14 Конституции)

предопределяет направленность содержания образования в государственных и муниципальных образовательных учреждений, в том числе реализующих образовательные программы ВПО. В то же

время на содержании образования не может не сказываться такая характеристика конституционного строя России, как идеологическое и политическое многообразие (ст. 13).

Статьи Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ст. 5, 6, 11) создают основы организации управления

304Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.380.

305См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С.186.

125

высшим образованием в федеративном государстве и обусловливают соответствующие принципы образовательной политики.

Однако важнейшей нормой, закладывающей фундамент права на ВПО в современной России, является ст. 43 Конституции России, гласящая: «1. Каждый имеет право на образование…3. Каждый вправе

на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии…5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования».

Аналогичные положения содержатся и в конституциях субъектов

РФ.306

Начальным этапом формирования соответствующих конституционных положений стали указ Президента РФ №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от

11.07.1991 г.307 и закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266- 1.308 Сегодня образование в России осуществляется в соответствии с новой редакцией этого закона от 13.01.1996 г., иными законодательными актами, а также нормами международного права. Поэтому и комментарии к Конституции РФ, как правило, даются с

использованием различных законодательных и иных нормативных актов, а не только на основе строгого следования конституционному тексту.309

Организационно-правовой гарантией реализации права

граждан на ВПО служит закрепленный в правовых нормах порядок поступления в вузы различных видов. Общие нормы установлены в Конституции РФ, конкретизируются они в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Типовом положении о вузе РФ. Специальные нормы

содержатся в Порядке приема в государственные образовательные

306 Например, ст. 56 Конституции Республики Татарстан. Казань, 2002; См. об этом подробнее: Волохова Е.Д. Формирование законодательства об образовании России в условиях федерализма: становление, состояние, перспективы. М., 2001.

307Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст.1025.

308В настоящее время - в ред. ФЗ от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ с изм. и доп.

309См. Научно-практический комментарий к Конституции РФ.

126

учреждения ВПО (вузы) РФ, учрежденные федеральными органами исполнительной власти.310

Конституция РФ гарантирует гражданам России возможность получения образования, в том числе высшего профессионального, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничение прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости может быть установлено только законом. В научно-практическом комментарии к Конституции говорится об

обеспечении этого права государством путем создания системы соответствующих социально-экономических условий для его получения, в том числе системы образования в совокупности ее составляющих: образовательных программ и государственных образовательных стандартов; реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм; органов

управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.311 Среди прочих социально-экономических мер названо государственное и (или) муниципальное финансирование, освобождение от уплаты всех видов налогов.

Общепринят постулат: в той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании. Причем при устранении

имеющихся противоречий принимается во внимание то обстоятельство, что конституционные нормы имеют прямое действие. Однако применительно к образованию и ст. 43 Конституции РФ это правило неожиданно сыграло роль определенного тормоза. Кроме того, в свете этого правила ряд формулировок нормы ст. 43

свидетельствует о настоятельной необходимости внесения поправок в Конституцию.

Как отмечалось в главе 1, объем финансирования высшего

образования за счет средств государственного бюджета долгое время не выдерживался: согласно закону РФ «Об образовании», доля

расходов на финансирование высшего профессионального

310Утв. приказом Минобразования России от 14.01.2003 г. № 50.

311Научно-практический комментарий к Конституции РФ. С.215.

127

образования не должна составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета (ст. 40 закона). В параграфе 1.1 мы проследили статистику формирования госбюджета в этой части. Устойчивое

неисполнение государством своих обязательств в этой части не позволило и авторам проекта Кодекса об образовании ввести какие-

либо конкретные нормы о финансировании деятельности системы образования, хотя в проекте предусмотрена обязанность государства

ежегодно устанавливать минимальные федеральные нормативы финансирования и обеспечивать защиту соответствующих статей бюджета (глава 18 проекта).

В настоящее время нельзя говорить и о такой социально- экономической гарантии, как освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю: принятие Бюджетного, Налогового, а затем Земельного кодексов нивелировало эту норму п.3 ст. 40 закона РФ «Об образовании».

Особый интерес вызывает положение п.3 ст.43 о праве граждан бесплатно, на конкурсной основе, получить высшее

образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Для раскрытия содержания этой статьи важен ряд принципиальных моментов, закрепленных в законодательстве об образовании: «Условия конкурса должны

гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня.

Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов принимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения

обучение в соответствующих образовательных учреждениях. ВПО

имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования.

Лица, имеющие среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получать ВПО по сокращенным ускоренным программам». Получение на конкурсной основе

бесплатного ВПО в соответствующих государственных образовательных учреждениях осуществляется за счет средств

128

федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение».312

Более подробно исполнение норм Конституции, закона РФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО» в части организации конкурсного приема в вузы будет проанализировано в главе 3, пока же отметим наиболее спорные моменты.

Так, введение в порядке эксперимента Государственных именных финансовых обязательств (далее – ГИФО)313 в сочетании с Единым государственным экзаменом (далее – ЕГЭ)314 принципиально

меняет картину конкурса в вузы и в значительной степени урезает возможности бесплатного образования: абитуриенты, фактически выдержавшие конкурс, зачисляются не безоговорочно, а с условием

частичной оплаты своего обучения в зависимости от результатов ЕГЭ (п.10 постановления о ГИФО). Более того, в зависимость от ГИФО и ЕГЭ попадают и другие категории абитуриентов: установлено, что их должно быть не более 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз (п. 8 постановления). Таким образом, несмотря на уверения чиновников Минобразования России, речь в этом случае идет о ревизии конституционного права граждан на ВПО. Постановлением о ГИФО нарушена также ст. 55 Конституции, согласно которой права и

свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в

целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (выделено нами –

С.Б.). Очевидно, что в случае введения ГИФО не может быть и речи о подобных угрозах, да и регулируются все вопросы, с ним связанные,

312Там же. С. 217; ст. 16 закона РФ «Об образовании», ст. 11 ФЗ «О ВППО».

313Постановление Правительства РФ от 14.01.2002 г. № 6 «О проведении в

2002-2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений ВПО с использованием ГИФО».

314 Постановление Правительства РФ от 16.02.2001г. № 119 «Об

организации эксперимента по введению единого государственного экзамена», Положение о проведении единого государственного экзамена. – Утв. приказом Минобразования России от 27.02.2001г. № 645 (утр. силу); Положение о проведении ЕГЭ. – Утв. приказом Минобразования России от

9.04.2002 г. № 1306.

129

подзаконными актами правительства и Министерства образования, а не федеральными законами.

Долгое время открытым оставался вопрос: сохраняется ли право на бесплатное высшее образование для лиц, получивших высшее образование на платной основе? Позиция Минобразования России – однозначно нет, поскольку в трактовке министерства это право имеют только лицам, получающие высшее образование впервые. Такую же позицию занял Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалобы гражданина Цицулина А.Ю. (определение КС РФ от 22.05.1996 г.).315 Происходит очевидное ограничение прав ряда граждан, так как студенты-«внебюджетники» и выпускники

негосударственных вузов лишаются конституционной возможности получить бесплатное образование. Следует, правда, отметить, что предприимчивые студенты быстро нашли допустимый выход: отучившись год-два за собственный счет, поступают на общих основаниях на бюджетные места, иногда даже в те вузы, где начинали учебу, и нередко с учетом уровня подготовки заканчивают вуз «в сокращенные сроки», в том числе в своих же учебных группах. В

негосударственных вузах подобную возможность вообще рассматривают как дополнительную форму репетиторства и приветствуют интерес своих студентов к возможности поступления в государственный вуз благодаря году–двум, проведенным в вузе негосударственном. Отследить и отконтролировать подобные случаи практически не возможно, пока отсутствует всероссийский универсальный компьютерный учет абитуриентов и студентов.

Хотя становление национального законодательства осуществляется на основе и в развитие Конституции как Основного закона, вряд ли кто из исследователей проблем высшего образования всерьез обращает внимание на концовку п. 3 ст. 43. В ней, в частности, говорится о том, что бесплатное высшее образование может быть

получено в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Известные организационно-правовые формы субъектов права – юридических лиц, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, как правило, связаны и взаимообусловлены содержанием деятельности. Поэтому предприятия, коммерческие организации - это организационно- правовая форма хозяйственной, предпринимательской деятельности

315 Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч.1. С.12-14.

130