Полномочия

Министерства внутренних дел Республики Беларусь по вопросам гражданства заключаются в следующем:

1. принимать от лиц, постоянно проживающих в Республи­ ке Беларусь, заявления по вопросам гражданства, проверять факты и документы, представленные в обоснование таких заяв­ лений; направлять материалы по заявлениям о приеме в граж­ данство и выходе из гражданства Республики Беларусь на рас­ смотрение Президента Республики Беларусь;

2. определять принадлежность лиц, находящихся на терри­ тории Республики Беларусь, к гражданству Республики Бела­ русь;

3. решать вопросы приобретения гражданства Республики Беларусь в порядке регистрации лицами, постоянно проживаю­ щими в Республике Беларусь;

4. решать в соответствии с законодательством Республики Беларусь иные вопросы, связанные с гражданством Республики Беларусь (статья 31 Закона Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. «О гражданстве»).

НО

Суверенитет

Суверенитет (суверен, властелин, производное от лат. зирег — над; от фран. — зоиуегате!е — верховная власть) — независимое от каких-либо сил, обстоятельств и лиц верховенство, т. е. суверенитет — это верховенство, единство,

Суверенитет

Суверенитет (суверен, властелин, производное от лат. зирег — над; от фран. — зоиуегате!е — верховная власть) — независимое от каких-либо сил, обстоятельств и лиц верховенство, т. е. суверенитет — это верховенство, единство, самостоятельность и независимость власти.

Понятие «суверенитет» получило распространение в XIX в. вместе с понятием «государство», унаследовав от средних веков идею единовластия верховного феодального правителя, суверена, простиравшуюся на безличную власть государства Нового времени. Отсюда понятие «су­веренитет» в XIX в. вошло в представление о независимос­ти, самостоятельности страны и населяющего ее народа (нации), отсюда и появление понятия «национальный су­веренитет».

Классическое определение суверенитета было дано французским философом Ж. Боденом в восьмой главе

ИЗ

первой книги его знаменитых «Шести книгах о политичес­ком сообществе» (1576 г.) как «всеобщей, абсолютной и постоянной власти над гражданином и подданными в по­литическом сообществе». При таком понимании суверени­тет мыслился сконцентрированным в личности верховного правителя, что отражено этимологией слова.

В России впервые идея суверенитета государственной власти теоретически была сформулирована волоцким игу­меном Иосифом Саниным в сочинении «Просветитель» в 1503 г. (за 73 года до разработки Ж. Боденом его концеп­ции государственного суверенитета) и воплощена в поня­тии «самодержавия московских царей», означавшем верхо­венство царской власти и ее независимость от властей не только других государств, но и князей. «Царь, — отмечал Иосиф Санин, — обладает всей полнотой верховной влас­ти, он властию же подобен вышнему богу».

Немецкий юрист Иоганн Алътузий, одним из первых выдвинувший принцип народного суверенитета в своей книге «Политика» (1603 г.), отмечал, что суверенная власть дана народу самим богом и принадлежит народу всегда и неотчуждаемо.

Так как все люди рождаются свободными, — отмечал Ж.-Ж. Руссо,— и ни один человек не имеет власти над другим от природы, а сила не может порождать право, то для установления законного авторитета среди людей оста­ется только одно средство: договор. В результате договора каждый сообща с другим подчиняет личность и свою силу верховному руководству общей воли, оставаясь при этом не­раздельной частью целого. «Власть, управляемая общей во­лей, — писал Ж.-Ж. Руссо, — называется суверенитетом»¹.

Государственная власть возникает лишь в результате суверенных прав народа и обладает полномочиями лишь в пределах, определенных народом в соответствии с демо­кратической процедурой. «...Суверенитет — не сама госу­дарственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой право­вой властью.., — отмечал известный государствовед Н.И. Па-лиенко. • - Сфера государственной власти определяется территорией государства, т. е. пространственным пределом его властвования, населением, живущим в пределах этой

территории... и всей внешней стороной жизни населения, доступной правовому государству...»¹.

Правовой основой суверенитета являются конституции, декларации, общепризнанные принципы международного права, фиксирующие суверенное равенство государств, их территориальную целостность, невмешательство в их внут­ренние и внешние дела, право наций на определение.

В конституционном праве выделяется три разновиднос­ти суверенитета:

• суверенитет народа, или народный суверенитет;

• суверенитет государства, или государственный суве­ ренитет;

• суверенитет национальный.

Суверенитет народа, или народный суверени­тет, есть первоисточник власти. Идеи народного сувере­нитета сыграли важнейшую стимулирующую роль в разви­тии общества, в формировании демократических начал по­литической жизни разных стран. Имеющая непосредствен­ное отношение к обеспечению прав человека и граждани­на, идея народного суверенитета, признающая народ как единственный источник власти, ее носитель и легитиматор, -это важнейшая веха в политической истории человечества, имеющая непреходящее значение.

Суверенитет народа означает народовластие, полно­властие народа, т. е. обладание народом социально-эконо­мическими и политическими средствами, всесторонне и последовательно обеспечивающими реальное участие всех социальных групп и слоев в управлении делами общества и государства. Суверенитет народа основан на признании всего граждански правомочного населения той или иной страны источником политической власти. Данная концеп­ция исторически связана с разрушением концепции суве­ренитета правителя в эпоху буржуазных революций и с возникающим в Новое время противопоставлением государ­ства гражданскому обществу, в связи с развитием предста­вительского правления, использованием разного рода фор­мы прямой демократии (референдумов, плебисцитов и др.). Суть концепции суверенитета народа, или народного суверенитета, заключается в том, что народ является носи-

¹Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1938. С. 25.

114

^Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи сувере­нитета и ее правовое значение. М., 1903. С. 438.

115

I

телем суверенитета и единственным источником и носите­лем государственной власти.

В соотношении понятий «суверенитет государства» и «суверенитет народа» именно суверенитет народа является понятием гервичным. Суверенная воля народа, выражен­ная в юридически релевантных формах, обязательна для всех органов государственной власти, местного самоуправ­ления, общественных объединений и должностных лиц на территории государства.

Наиболее полно обосновали идею народного суверени­тета Ж.-Ж. Руссо, Ж. Воден, Т. Пейн, а в России -А. Радищев и другие мыслители. По А.Н. Радищеву, при заключении договора с государством народ является опре­деляющей стороной и оставляет суверенитет за собой. Он (народ) не мог бы согласиться на рабство, так как это бы­ло бы противоестественно. Противопоставление естествен­ного права существующим государственным законам при­вело Радищева к революционным выводам. «Из мучитель­ства неминуемо рождается вольность, — отмечал Радищев, — а мучительство достигло в России крайнего предела». Ра­дищев признает за народом право на восстание в том слу­чае, если его естественные права грубо нарушаются. Он рассматривал самодержавие как состояние, «наипротив­нейшее человеческому естеству». Царь, утверждал он, «первейший.... в обществе убийца, первейший разбойник, первейший предатель».

Наилучшей политической организацией общества А.Н. Ра­дищев считал народное правление, сформированное по об­разу северно-русских феодальных республик Новгорода и Пскова:«На вече весь народ течет». В оде «Вольность» он пишет: «Народ в собрании своем на вече был истинный Го­сударь». Будучи исстари приверженным республиканской форме правления, только народ может быть истинным Го­сударем. Народ избирает магистратов, сосредоточивая всю полноту власти у себя. Государственное устройство России А.Н. Радищев представлял в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями. Такое устройство, по его мнению, могло бы обеспечить народу его священные есте­ственные права, заключающиеся в свободе: мысли; слова; деяния; в защите самого себя, в праве собственности; быть судимым себе равными.

Народный суверенитет означает:

• во-первых, принадлежность народу всей полноты влас­ ти в данной стране;

• во-вторых, возможность осуществления народом при­ надлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного само­ управления.

В зарубежных странах принцип народного суверените­та традиционно толкуется как принцип правления по воле большинства и связывается с демократическим политичес­ким режимом и формами демократии. Так, идеалом и од­ним из основных принципов Конституции США являются идеи философов XVIII в. о народном суверенитете, огра­ниченном правлении и основных правах индивида, всемер­ной охране свободы личности, которые в политико-право­вом сознании слиты с идеей автономии, изначально, от рождения присущей каждому человеку. Последняя идея трансформируется в принцип народного суверенитета и общественного договора свободных самоуправляемых лич­ностей с представляющим их интересы и формируемым ими государством, обладающим ограниченной властью, чтобы предотвратить посягательство на свободу и автоно­мию личности.

Власть народа осуществляется в трех формах: государ­ственной; общественной; власти местного самоуправления.

Народ осуществляет государственную власть либо не­посредственно (например, путем референдума или выбо­ров депутатов), либо через избранные им, а затем сформи­рованные органы государства. Решения и действия орга­нов государственной власти обязательны для всех. Они ис­полняются, как правило, добровольно, но при необходи­мости обеспечиваются организационным воздействием и принудительной силой государства.

Общественную власть осуществляют объединения и группы граждан. Такая власть обязательна только для чле­нов таких объединений и групп и обеспечивается мерами общественного воздействия.

Власть местного самоуправления осуществляется на территории соответствующих территориальных образова­ний либо населением, либо сформированными им органа­ми местного самоуправления. При решении вопросов мест­ного значения власть местного самоуправления ближе к общественной власти. Таким образом, по иласти местного

116

117

самоуправления переплетаются общественные и государ­ственные начала.

В настоящее время для конституционной науки и прак­тики назрела объективная необходимость разумного соче­тания и разграничения государственно-властного руковод­ства и народного самоуправления. Именно в этом направ­лении развивается политическая система в Республике Бе­ларусь. Становление системы местного самоуправления, дополняющей структуры государственной власти, позво­лит наиболее эффективно решать конкретные вопросы экономического, политического, социального и культурно­го строительства в Беларуси.

Степень развития самоуправления зависит от степени развития демократии в обществе. Чем демократичнее об­щество, тем более широко в нем развиты начала само­управления. Самоуправление есть высшая цель и одновре­менно особая форма развития и организации демократии, а отличие демократии от самоуправления заключается в том, что самоуправление более полно и непосредственно воплощает основные принципы управления обществом.

Государственная власть характеризуется особыми свой­ствами: суверенностью, верховенством, независимостью и самостоятельностью. С государственной властью тесно связано понятие «суверенитет государства».

Государственный суверенитет рассматривается как верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во внешнеполитических отношениях. Верхо­венство и независимость как суверенные свойства государ­ственной власти выражают ее политико-правовую сущность и проявляются в соответствующих формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государства.

Суверенность государства означает такое его свой­ство, в силу которого государство самостоятельно и неза­висимо от всякой другой власти в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами.

Суверенитет государства предполагает во внутренней жизни страны верховенство правительства и формируемых им административных структур, а во внешнеполитических делах — признанное международным сообществом, други­ми субъектами международных отношений право данного правительства на юридически равных основаниях вступать во взаимоотношения с другими правительствами.

118

Для государства суверенитет — это не только право на независимость и свободу от посягательств извне и изнут­ри, но и право управлять, повелевать, свободно принимать решения, осуществлять все функции верховной власти.

При этом следует учитывать, что власть и олицетворя­ющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку су­веренитет является свойством государства. «Если мы на­зываем такое-то государство суверенным, — отмечал изве­стный государствовед Н.И. Палиенко, — то этим мы выра­жаем, что оно обладает в пределах своей территории выс­шей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равной себе, ни выс­шей над собой правовой власти.., но сама господствует над всем и над всякой другой правовой властью. Суверенитет государства не исключает поэтому суверенитета других го­сударств, так как каждое суверенное государство — суве­ренно лишь в своих территориальных пределах. Поэтому суверенитет часто и называют высшей, независимой терри­ториальной властью» 1.

Государственный суверенитет означает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и исключительность власти государства, т. е. государственно организованной публично-политической власти. Для государственного су­веренитета характерны следующие признаки: верховен­ство; независимость и самостоятельность; единство.

Верховенство как признак суверенности государ­ственной власти означает, что народ сам в полном объ­еме осуществляет принадлежащую ему государственную власть, непосредственно, а также через органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления. Выс­шим непосредственным выражением власти народа явля­ются референдум и свободные выборы. Верховенство оз­начает подчинение государственной власти всех граждан и их объединений, должностных лиц, высших государствен­ных органов, органов местного самоуправления, находя­щихся на территории Республики Беларусь. Верховенство проявляется также в том, что государственная власть выс­тупает в качестве основного распорядителя материальных и духовных богатств общества. Только она может прида-

Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи сувере­нитета и ее правовое значение. М., 1903. С. 438.

119

вать своим велениям общеобязательный характер и обеспе­чивать их осуществление с помощью мер принуждения.

Независимость и самостоятельность государ­ственной власти выражается в том, что она является та­ковой и по отношению к тем, кто непосредственно не вы­ражает и не представляет воли народа. Ибо только от во­ли народа исходит мандат на любые изменения формы го­сударственной власти. В Конституции Республики Бела­русь отмечено, что «любые действия по изменению консти­туционного строя и достижению власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Рес­публики Беларусь наказываются согласно закону» (часть вторая статьи 3).

Единство государственной власти предполагает, что к ведению Республики Беларусь относится определе­ние общих принципов организации представительных и исполнительных органов, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь.

Материальной основой государственного (как и нацио­нального) суверенитета является владение соответствую­щей территорией, определенной собственностью, культур­ным достоянием.

Юридическое закрепление статуса Республики Бела­русь как суверенного государства произошло в связи с принятием Декларации Верховного Совета Республики Бе­ларусь от 27 июля 1990 г. «О государственном суверени­тете Республики Беларусь». В преамбуле Декларации тор­жественно провозглашен «полный государственный суве­ренитет Республики Беларусь как верховенство, самостоя­тельность и полнота государственной власти республики в границах ее территории, правомочность ее законов, неза­висимость республики во внешних отношениях».

Этот акт закрепил конституционно-правовой статус Республики Беларусь как независимого суверенного государства, полноправного субъекта мирового со­общества, а также отразил завершение важного этапа ре­формирования государственного устройства Республики Беларусь, качественное изменение характера взаимоотно­шений в структуре Республики Беларусь. «Республика Бе­ларусь — устанавливается в статье 1 Декларации о госуда­рственном суверенитете — суверенное государство, утвер­дившееся на основе осуществления белорусской нацией ее неотъемлемого права на самоопределение, государствен-

120

ности белорусского языка, верховенства народа в опреде­лении своей судьбы. Неотъемлемые нрава Республики Беларусь как суверенного государства реализуются в соот­ветствии с общепризнанными нормами международного права. Республика Беларусь охраняет и защищает нацио­нальную государственность белорусского народа. Респуб­лика Беларусь имеет свой герб, флаг и гимн. Любые на­сильственные действия против национальной государ­ственности Республики Беларусь со стороны политических партий, общественных объединений или лиц преследуются по закону».

Конституционно-правовой статус Республики Беларусь как суверенного государства — это его правовое положе­ние, очерчиваемое Конституцией. Конституция Республи­ки Беларусь подтверждает государственный суверенитет Республики Беларусь на всей ее территории.

Статус государственных языков на всей территории Республики Беларусь в соответствии со сложившимися ис­торико-культурными традициями имеет белорусский и русский язык как основное средство межнационального общения.

Важнейшим признаком суверенного государства являют­ся государственные символы — Государственный герб, Государственный флаг, Государственный гимн, столица.

Таким образом, суверенитет государства распространя­ется на все его внутренние и внешние дела, а в простран­ственном отношении — на всю его территорию. Конститу­ционные основы суверенитета государства отражены в ря­де статей Конституции Республики Беларусь. Так, соглас­но статье 9 Конституции Республики Беларусь «террито­рия Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопреде­ления народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Территория Беларуси едина и неот­чуждаема. Территория делится на области, районы, горо­да и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством».

Понятие государственного суверенитета (как и нацио­нального) закреплено в Уставе ООН в виде положений о суверенном равенстве государств и права наций на самооп­ределение, а также в Хельсинских соглашениях 1975 г.

121

Нормы конституционного права неразрывно связывают не только понятия государственной власти и народовлас­тия, но и национального суверенитета.

Национальный суверенитет выражается в возмож­ности и праве нации самостоятельно и независимо распо­ряжаться своей судьбой, определять характер своего бы­тия, самоопределяться в государственной, экономической и социально-духовной сферах, без влияния извне решать как внутренние (язык, письменность, культура и т. д.), так и внешнеполитические вопросы (отношения с другими нациями, народностями, создание новых государственных образований или национально-государственных единиц, вхождение в состав каких-либо межгосударственных сою­зов или государств и т. д.).

Понятие «суверенитет нации» оформилось в XX в. Оно отождествлялось с обладанием реальной возможностью оп­ределять характер своей национальной жизни, полновлас­тием нации или правом нации на самоопределение полити­чески, вплоть до создания самостоятельного национально­го государства. Полновластие нации проявляется в реаль­ной возможности суверенно и самостоятельно решать воп­росы, относящиеся к ее национальной свободе, государ­ственно-правовой организации, взаимоотношениям с дру­гими нациями и народностями. В силу национального су­веренитета каждая нация вправе сохранять и свободно развивать свою национальную культуру, свой язык, обы­чаи, традиции, иметь национальные учреждения и т. п.

По мнению французских юристов А. Демишеля, Ф. Де-мишеля, М. Пикемаля, понятие «национальный суверени­тет» в XVIII в. представляло собой теоретический барьер, возведенный против всеобщего избирательного права. «Классическая буржуазная демократия, — отмечали они, -означает, что суверенитет принадлежит народу. Разумеет­ся, революционная буржуазия XVIII в., стремившаяся ограничить право участия в выборах, не сразу осознала все последствия, вытекающие из данной идеи. Авторы конституций ограниченных монархий и разного рода рес­публик изобрели термин "национальный суверенитет" лишь для того, чтобы избежать употребления ясного и чет­кого термина "Народный суверенитет"»¹.

^ Демишель А,, Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 9-10.

122

Тем не менее понятие «национальный суверенитет» име­ло прогрессивное значение. Оно позволило вернуть суве­ренитет социальным коллективам и тем самым опроверг­нуть ранее господствовавшую доктрину, согласно которой источником суверенитета являлась некая внешняя власть и он вверялся одному человеку (монарху божьей милостью)¹.

Идеи национального суверенитета закреплены в конс­титуциях многих стран мира. Так, в преамбуле Конститу­ции Французской Республики говорится, что французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверените­та, как они были определены Декларацией 1789 г., а статья 3 Конституции закрепила, что «национальный суве­ренитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не мо­гут присвоить себе его осуществление».

Национальный суверенитет, гласит статья 1 Конститу­ции Испании, принадлежит испанскому народу, от которо­го исходят полномочия государства. В статье 1 Конститу­ции Греции установлено, что вся власть исходит от наро­да, существует для народа и нации и осуществляется так, как это указано в Конституции. Политическая Конститу­ция Мексиканских Соединенных Штатов установила, что национальный суверенитет полностью и изначально при­надлежит народу, а вся государственная власть исходит от народа и учреждается для его блага. Вместе с тем трактов­ка понятия «национального суверенитета» сливается с поня­тием «суверенитет народа». По мнению М.В. Баглая, поня­тие «суверенитет нации» — понятие не юридическое, ибо ни одно многонациональное государство не станет закреплять «право» на разрушение своего единства. С позиций здраво­го смысла нетрудно понять, что в многонациональном об­ществе государство не может себе позволить быть однона­циональным без риска вызвать национальную рознь².

Все три формы суверенитета взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Что касается народного суверени-

¹ Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во

Франции. М., 1977. С. 9-10.

²Баглай М.В. Гуманистические основы конституционного строя // Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Фе­дерации. М., 1996. С. 101-103.

123

тета как осуществления всей полноты власти народом, то его можно считать предпосылкой суверенитета государ­ственного и суверенитета национального. В то же время реализация народного суверенитета в виде государствен­ной власти возможна лишь с созданием государства или государственного образования, так как только в этом слу­чае воле народа придается государственно обязательная сила. В свою очередь реализация национального суверени­тета должна сочетаться с учетом интересов и настроений граждан других национальностей, проживающих на той же территории. Если национальный суверенитет приводит к провозглашению государства одной данной нации, это может негативно затрагивать интересы граждан иных на­циональностей и породить противостояние между ними.

Принцип неделимости суверенитета был провозглашен Ж.-Ж. Руссо в самой известной его работе «Об обществен­ном договоре, или Принципы политического права» (1762 г.). Суверенитет, по Ж.-Ж. Руссо, является не чем иным, как волею коллективного лица: всякая воля нераздельна, как и само лицо, служащее ее основой. Он считал, что сувере­нитет неотчуждаем и непогашаем.

Известный французский юрист Леон Дюги (1859— 1928 гг.), выдвинувший идею «синдикалистского», над­классового государства в работе «Конституционное право. Общая теория государства» отмечал: «Суверенитет один... . Это значит, что на одной и той же территории может су­ществовать лишь один суверенитет и что одно и то же ли­цо может быть подчинено только одному суверенитету. Суверенитет неделим»¹.

Суверенитет предполагает способность государства гарантировать обеспечение своей внешней и внутренней

безопасности.

Под гарантиями суверенитета следует понимать материальные, организационные и правовые условия и предпосылки, делающие реальностью существование неза­висимого государства.

Материальные гарантии -- создание экономических предпосылок: наличие определенной территории, природ­ных ресурсов, стабильно работающая экономика, профи­цитный бюджет, позволяющий выделять необходимые

^Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 168.

124

средства для нужд обороноспособности в целях защиты суверенитета и территориальной целостности.

Организационные гарантии — создание и эффективное функционирование системы органов государства, целью которых является обеспечение суверенитета и охрана тер­риториальной целостности государства, незыблемости его границ, водного и воздушного пространства. Эту задачу выполняют пограничные войска, таможенные органы, ор­ганы МВД, органы государственной безопасности.

Юридические гарантии -- это наличие нормативной правовой базы, регулирующей данную сферу правоотноше­ний: заключение международных мирных договоров, отказ от политики вмешательства в дела других государств, нейт­ралитет, соблюдение норм международного права.

Важнейшим элементом конституционно-правового ста­туса Республики Беларусь как суверенного государства яв­ляется защита суверенитета и территориальной целостнос­ти Отечества. На страже государственного суверенитета, территориальной целостности и независимости Республики Беларусь стоят ее национальные Вооруженные Силы, ко­торые обеспечивают безопасность и обороноспособность страны, а Республика Беларусь осуществляет оснащение Вооруженных Сил всем необходимым.

В статье 10 Декларации о государственном суверените­те Республики Беларусь впервые закреплено, что «Рес­публика Беларусь имеет право на собственные Вооружен­ные Силы, внутренние войска, органы государственной и общественной безопасности.... Республика Беларусь имеет суверенное право определять порядок и условия про­хождения ее гражданами воинской службы, службы в ор­ганах государственной и общественной безопасности, ре­шать вопросы размещения войск и вооружения на своей территории».

В статье б Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь записано, что «территория Респуб­лики Беларусь является неделимой и неприкосновенной и не может быть изменена или использована без согласия Республики Беларусь. Все вопросы о границах решаются только на основе взаимного согласия между Республи­кой Беларусь и смежными суверенными государствами путем заключения соответствующих договоров, которые подлежат ратификации Верховным Советом Республики Беларусь».

125

ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО

Территорией любого государства является суша, внут­ренние воды, воздушное пространство в пределах государ­ственной границы, а также территориальные воды (откры-

127

тое море на расстоянии 12 миль от берега). Государствен­ная власть распространяется на всю территорию государ­ства, которая разделяется на составные части -- респуб­лики, края, области, провинции, департаменты и пр., сос­тавляющие географическую основу государственно-терри­ториального устройства и имеющие органы публичной власти.

Государственно-территориальное устройство -это внутренняя территориальная (национально-территори­альная) организация государства, предусматривающая его деление на республики, края, области, губернии, провин­ции, департаменты и др.; это система взаимоотношений го­сударства как целого с его составными частями.

В пределах территории государства существуют различ­ные формы территориально-политического устройства. Обычно характер взаимоотношений государства как цело­го с его составными частями определяет две основные фор­мы государственно-территориального устройства:

• унитарную;

• федеративную.

Статус отдельных составных частей и в унитарных, и в федеративных государствах зачастую отличается от ста­туса других составных частей того же государства. В свя­зи с этим государственно-территориальное устройство мо­жет быть как простым (симметричным), так и сложным ( асимметричным ).

Простое (симметричное) государственно-тер­риториальное устройство характеризуется равным юридическим статусом его составных частей (как, напри­мер, области в Республике Беларусь, земли в Австрии и Германии, воеводства в Польше).

При сложном (асимметричном) государственно-территориальном устройстве составные части госу­дарства имеют различный юридический статус. Нагляд­ным примером асимметричной федерации можно считать Российскую Федерацию в период после официального провозглашения Федеративным договором от 31 марта 1992 г. субъектами республик в составе Российской Феде­рации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петер­бурга, автономной области и автономных округов. Статус этих субъектов существенно отличался от статуса респуб­лик (республика имела право на свои законы, а другие

128

субъекты — нет; центр не мог ни отменить, ни приостано­вить законы республик, а решения Советов народных де­путатов остальных субъектов мог отменить Верховный Со­вет Российской Федерации). Конституция Российской Фе­дерации 1993 г. провозгласила равноправность субъектов Российской Федерации и подавляющее большинство пере­численных проявлений асимметричности ушло в историю. В составе унитарной Украины наряду с областями, облада­ющими одинаковым юридическим статусом, имеется АРК -Автономная Республика Крым, имеющая особый статус. Будучи унитарным государством, Великобритания состоит из исторически сложившихся частей — Англии, Шотлан­дии, Уэльса и Северной Ирландии.

Унитарное государство — это такая форма государ­ственного или национально-территориального устройства, при котором территория государства подразделяется на административно-территориальные единицы; это единое, слитное государство, разделенное на административно-тер­риториальные единицы, не обладающие, как правило, ка­кой-либо политической самостоятельностью. Система орга­нов власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве и их компетенция устанавливается конституцией и законами государства. В отличие от феде­рации в унитарном государстве имеется одна конституция, один глава государства, один высший представительный орган, одно правительство, что создает организационно-правовые предпосылки для усиления центральной власти на всей территории страны. В отдельных случаях в состав унитарного государства могут входить одна или несколько территориальных единиц, пользующихся особым статусом автономных образований.

В то же время далеко не все унитарные государства в своих конституциях указывают на свое государственно-территориальное устройство. К числу тех государств, ко­торые отразили эту особенность в своем Основном Зако­не, относится и Республика Беларусь. Так, статья 1 Конс­титуции Республики Беларусь гласит: «Республика Бела­русь -- унитарное демократическое социальное правовое государство».

Большинство государств мира имеют унитарное тер­риториальное устройство. Форма унитарного государ­ства позволяет центральным органам государственной нласти концентрировать экономический потенциал и мате-

129

53ак. 1955

риальные ресурсы страны и оперативно проводить свои решения через исполнительные органы административно-территориальных единиц. Для унитарного государ­ства характерны следующие признаки:

• единая конституция;

• единое законодательство;

• единая централизованная система органов исполни­ тельной власти;

• единая судебная система;

• единое гражданство;

• единая денежная система;

• деление территории государства на административно- территориальные единицы, у которых статус органов власти определяется нормами общегосударственного права и т. п.

В унитарных государствах со сложным (асимметрич­ным) государственно-территориальным устройством сос­тавные части государства имеют различный конституцион­но-правовой статус. Здесь наряду с административно-тер­риториальными единицами имеются регионы, обладающие большими правами и являющиеся территориальными ав­тономиями с различной степенью самостоятельности. Автономия в общем значении — это право самостоятельно решать те или иные вопросы; это форма национально-го­сударственного устройства, внутреннее самоуправление районов государства, отличающихся географическими, на­циональными и бытовыми особенностями. В зависимости от объема полномочий существуют две формы территори­альных полномочий: политическая (законодательная) и административная (местная). Так, в Китае и Эфиопии ав­тономии являются административными и имеют право осу­ществлять на местном языке издание газет, радиовещание, судопроизводство. Административная автономия сущест­вует в Молдове, где созданы два гагаузских округа. В Да­нии, Франции, Испании автономии Гренландия, Корсика и Страна Басков являются законодательными (политичес­кими) и имеют право на издание но определенным вопро­сам местных законов. Политические автономии имеются и в постсоциалистических странах — Автономная Республи­ка Крым на Украине, Республика Каракалпакстан в Узбе­кистане, Республика Нахичевань в Азербайджане.

С точки зрения организации публичной власти, унитар­ные государства разделяют на централизованные и де­централизованные.

130

Централизованными унитарными государствами яв­ляются государства, не имеющие выборных органов на уровне административно-территориальных единиц, обла­дающих правом самостоятельно решать местные вопросы (отдельные страны Африки и Азии). Функции власти на местах выполняют назначенные центральной властью ад­министраторы. Кроме того, в мире имеются и сверхцент­рализованные унитарные государства, в которых произо­шел военный переворот и установлен военный режим. Местную администрацию в таких случаях заменяют воен­ные, назначаемые военными властями.

В децентрализованных государствах существует конс­титуционное распределение полномочий между общегосу­дарственными органами власти и органами власти террито­риальных единиц.

Федеративное государство — это форма государ­ственного или национально-территориального устройства, при котором входящие в состав государства члены федера­ции -- земли, штаты, кантоны, провинции, республики, эмираты и др. имеют собственные предметы ведения, в том числе законодательную компетенцию, а также законода­тельные, исполнительные и судебные органы. Составные части федерации называются субъектами федерации и имеют свое административно-территориальное устройство, свои конституции (штаты в США, земли в ФРГ, респуб­лики в Российской федерации) или основные законы, не называющиеся конституциями (например, уставы облас­тей, краев и автономий в Российской Федерации). Такими актами устанавливается система органов государственной власти субъектов Федерации, их полномочия и др. На всей территории Федерации действуют федеральная конс­титуция и федеральные законы, а также общефедеральные подзаконные акты, федеральные органы государственной власти, федеральные суды. В отличие от автономных об­разований субъекты Федерации свои конституции прини­мают сами.

С конституционно-правовой точки зрения, федератив­ное устройство существует, когда на уровне центра и на уровне территориальных единиц государства имеются ос­новные структурные элементы государства: законодатель­ная, исполнительная и судебная власть, государственный аппарат и т. д. Функционирование таких элементов госу­дарственности гарантировано конституциями, и они не мо-

131

гут быть произвольно ликвидированы по усмотрению центральных органов.

В отличие от составных частей унитарного государства субъекты федерации обладают, как правило, государствен­ной автономией и более широкой политической самостоя­тельностью.

Большое влияние на форму государственно-территори­ального устройства многих государств оказали следующие факторы: борьба за национальную независимость, нацио­нальные движения в рамках многонациональных госу­дарств, автономизация в связи с языковыми и этнически­ми проблемами и др. В результате одни унитарные государ­ства объединялись в федерации (США, Швейцария), а другие стали федеративными. Так, унитарная Бельгия под влиянием этнических и языковых факторов в 1993 г. трансформировалась в федерацию, что и было закреплено в конституции этой страны.

В науке конституционного права федерации принято делить также на централизованные и децентрализо­ванные. В централизованных федерациях парламент в со­ответствии с Конституцией вправе создавать и ликвидиро­вать штаты, изменять их границы и т. п. (Индия). Отно­сительно децентрализованными федерациями являются США, ФРГ, Швейцария и другие, в которых децентрали­зация в отдельных сферах сочетается с централизацией. В этих странах наблюдается тенденция расширения полно­мочий субъектов федерации в сферах экономики и соци­альной политики.

Кроме того, все федерации делятся на симметричные и асимметричные. Симметричными являются федера­ции, составные части которых в соответствии с конститу­цией страны равноправны как между собой, так и в отно­шениях с федерацией (Австрия, ОАЭ и др.). Симметрич­ными федерациями юридически были СССР, СФРЮ, ЧССР. Однако в любой федерации имеются элементы асимметрии, поэтому полностью симметричных федераций фактически не существует, и большинство федераций ми­ра являются асимметричными. В одних федерациях наря­ду с равноправными субъектами федерации имеются дру­гие территориальные образования (федеральные террито­рии, федеральные округа, ассоциированные государства и т. п.); в других нет иных территориальных образований, но субъекты федерации имеют не одинаковый юридичес-

132

кий статус. Так, в России субъекты Федерации делятся на шесть видов: республики, края, области, города федераль­ного значения, автономная область и автономные округа, а республики являются государствами, имеют свои консти­туции, гражданство, могут устанавливать свои государ­ственные языки. Другие субъекты Российской Федерации являются государственными образованиями, а некоторые из них (автономные округа) входят в состав других субъ­ектов Федерации — краев и областей.

Федерализм (от лат. гоейиз — союз) — принцип тер­риториальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации (другой формой явля­ется унитаризм или унитарное государство).

Суть федерализма заключается:

• в характере внутренней структуры государства;

• в характере связей центра и частей федеративного го­ сударства;

• в специфике прав центра и субъектов федеративного

государства.

Федерализм как принцип территориальной организа­ции государства выполняет две важнейшие функции:

• децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали;

• интегрирует территориальные сообщества.

Осуществляя эти функции, федерализм предоставляет политическую и социально-культурную автономию терри­ториальным частям государства (областям, республикам, штатам и т. д.). При этом одновременно достигается их по­литическая, экономическая и военная интеграция в одном государстве.

Федерация в отличие от конфедерации (представляю­щей союз независимых государств) рассматривается в ка­честве формы государственно-территориального устрой­ства единого государства. От конфедерации ее отличает ряд признаков, важнейшими из которых являются:

• наличие общефедеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

• целостность территории;

• единые вооруженные силы;

• единая денежная система и т. д.

В отличие от союзов государств федерация является со­юзным государством, что и закрепляется в названиях

133

большинства из них (Союз Советских Социалистических Республик, Союзная Республика Югославия, Австралий­ский Союз), а название ФРГ в буквальном переводе озна­чает — Союзная Республика Германия.

Исторически федерации возникали двумя способами: договорным и конституционным. По данному признаку федерации разделяют на договорные и конституцион­ные. При договорном способе самостоятельные государ­ства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединении (США - 1777 г., Швейцария -1891 г., СССР -- 1922 г.). Конституционные федерации создавались на основе конституции или иного конституци­онного документа, в котором центральная власть призна­вала федеративное устройство и автономию отдельных территорий (ФРГ -- 1949 г., Индия - 1948 г., РСФСР -1918 г.).

В науке конституционного права выделяют федерализм координированный, кооперативный, договорной, дуалис­тический.

Концепция координированного федерализма за­ключается в разделении полномочий между федерацией и ее субъектами таким образом, что оба уровня управления рассматриваются как уровни, не зависимые друг от друга и обладающие одинаковым юридическим статусом в преде­лах конституционных установлений. Вместе с тем в чистом виде данная концепция не существует ни в одной стране в связи с тем, что разграничить полностью предметы веде­ния между федерацией и ее субъектами практически не­возможно.

Наиболее распространенной является концепция ко­оперативного федерализма, в основе которой заложе­на идея взаимодействия и взаимозависимости федерации и ее субъектов при осуществлении ими своих конституцион­ных полномочий. Кооперативный федерализм реализуется через создание региональных объединений групп субъек­тов федерации, которые призваны нивелировать возника­ющие между центром и регионами проблемы (периодичес­ки созываемые совещания премьер-министров федерации и ее субъектов — Австралия, Индия, Канада; совещания пре­зидента с губернаторами -- Россия, США; конференции министров федерации и регионов и т. п.).

Концепция договорного федерализма сводится к тому, что федерация возникла и существует как объедине-

134

ние государств, которые передали созданному ими государ­ству определенную часть своих полномочий, а объеди­нившиеся государства сохраняют свой суверенитет и обла­дают правом вето на все изменения в федеральной консти­туции.

Концепция дуалистического федерализма основа­на на теории двойственности суверенитета в федерации: признание суверенитета федерации и суверенитета ее субъ­ектов. Такой федерацией по существу своему был СССР, в котором по Конституции суверенитетом обладали однов­ременно и Союз и союзные республики. Положение о двух суверенитетах признавалось и в Конституции СФРЮ, пос­кольку она как федерация была основана на союзе.

Для обеспечения единства политической и экономичес­кой организации федеративного государства конституции многих федеративных государств закрепляют систему контроля центральных органов за деятельностью субъек­тов федерации, а также способы участия субъектов феде­рации в решении общефедеральных задач. Институт контроля федерации за деятельностью субъектов федерации, будучи важнейшим элементом конституцион­ного права многих федераций, предусматривает не только традиционные способы контроля, связанные с исполнени­ем федерального законодательства (контроль за соответ­ствием федеральной конституции нормативных актов, при­нимаемых субъектами федерации; контроль по линии ор­ганов исполнительной власти; финансовый контроль и т. д.), но и введение на территории субъекта федерации при необходимости чрезвычайного положения, президент­ского правления, осуществление федеральной интервенции и др. Введение чрезвычайного положения предусмотре­но большинством федеральных конституций. Чрезвычай­ное положение — это особый правовой режим деятельнос­ти государственных органов и органов местного самоуп­равления, допускающий ограничения прав и свобод, дан­ных гражданам и юридическим лицам законом, а также возложение на них установленных законом дополнитель­ных обязанностей. Введение чрезвычайного положения ог­раничивает не только некоторые конституционные права и свободы граждан, но и права субъектов федерации (напри­мер, с введением чрезвычайного положения возможен рос­пуск местных органов и замена их уполномоченными представителями из центра и т. п.). В акте о введении

135

чрезвычайного положения должны быть установлены срок его действия, территория, на которую он распространяет­ся, вводимые ограничения (на свободу собраний, свободу передвижения граждан, запрет демонстраций, досмотр транспортных средств, введение трудовой повинности, из­менение режима работы предприятий и учреждений и пр.). Содержание акта доводится до населения средствами немедленного оповещения. Обычно в таких случаях соби­рается парламент.

Прямое президентское правление — это перевод в непосредственное управление (под юрисдикцию) прези­дента какой-либо части территории государства. Основа­нием введения прямого президентского правления могут быть нестабильное положение на данной территории, мас­совые беспорядки, неспособность местных органов обеспе­чить безопасность и нормальную жизнь проживающего там населения, массовая коррупция в местных органах власти и иные чрезвычайные обстоятельства. Его введение озна­чает ограничение деятельности местных органов предста­вительной и исполнительной власти и даже временное прекращение функционирования данных органов. Воз­можность введения президентского правления предусмот­рена Конституцией Индии и некоторых других госу­дарств. Так, по Конституции Индии указ о введении пре­зидентского правления в штате или группе штатов на срок от двух до шести месяцев принимается президентом стра­ны по совету Кабинета Министров. В этом случае смеща­ется правительство штата, вся полнота власти вручается назначенному президентом губернатору штата, законода­тельное собрание распускается (или его деятельность при­останавливается) и назначаются новые выборы. Партии, победившие на выборах, формируют правительство штата. Возможность федерального вмешательства в отношении субъекта федерации — земли — предусмотрена также Ос­новным законом Германии. При этом местный парламент (ландтаг земли) распускается, а для управления землей назначается федеральный комиссар.

Институт интервенции (насильственное вме­шательство) в дела субъектов федерации преду­смотрен конституциями ряда государств Латинской Аме­рики (Аргентины, Бразилии, Мексики и др.). Интервен­ция по решению федеральных органов осуществляется в случае возникновения в штатах и в иных субъектах феде-

136

рации массовых беспорядков. Крайним способом феде­рального принуждения являются военные действия (война в США в 1861 — 1865 гг., военные действия федеральных сил России в Чеченской Республике после 1994 г.).

Ассоциированные государства — государства, ко­торые по договору с другим государством входят в его сос­тав и имеют своих представителей в законодательном ор­гане этого государства. При этом за ассоциированным го­сударством признается право на самостоятельное управле­ние в соответствии со своей собственной Конституцией и законами. Вместе с тем на территории ассоциированного государства могут действовать многие законы государства, в состав которого оно входит. Примером ассоциированно­го государства являются Пуэрто-Рико, Марианские остро­ва, Микронезия, входящие в состав США. Так, в 1952 г. Пуэрто-Рико обрел статус «свободно присоединившегося государства», который подтвержден референдумом 1993 г. По Договору о долговременном союзе между США и Пу­эрто-Рико, подписанном в 1975 г., за Пуэрто-Рико призна­ется право на самостоятельное управление в соответствии с Конституцией от 3 июля 1952 г. В то же время Конгресс США ведает вопросами внешней политики, обороны, одобрением законов, касающихся территории Пуэрто-Ри­ко. Все граждане, родившиеся в Пуэрто-Рико, являются гражданами США. На территории Пуэрто-Рико существу­ет окружной суд Соединенных Штатов, имеется единая ва­люта. Исполнительная власть осуществляется губернато­ром, который избирается всеобщими прямыми выборами сроком на четыре года. Данное ассоциированное государ­ство представлено в Конгрессе США комиссаром-резиден­том (без права голоса). Микронезия (Федеративные Шта­ты Микронезии) также имеет статус «свободно ассоцииро­ванного» с США государства в соответствии с Соглашени­ем о «свободной ассоциации» от 1982 г. По форме государ­ственного устройства Микронезия — федерация. Каждый из четырех штатов данного государства имеет свои законо­дательные органы. Глава государства — Президент, изби­раемый всеобщим голосованием сроком на 4 года. Испол­нительная власть осуществляется президентом и прави­тельством.

Административно-территориальное деление территории Республики Беларусь как унитарного го­сударства — это деление территории Республики Беларусь

137

на определенные части в целях эффективной организации го­сударственного управления и местного самоуправления, обес­печения законности и правопорядка, реализации прав, сво­бод и законных интересов граждан Республики Беларусь.

Административно-территориальными единицами Рес­публики Беларусь являются территории, в пространствен­ных пределах которых в порядке, предусмотренном зако­нодательством, создаются и действуют местные Советы де­путатов, исполнительные и распорядительные органы. К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распоряди­тельные органы.

Территория Республики Беларусь делится на террито­рию столицы Республики Беларусь и территории областей как административно-территориальных единиц. Террито­рия области делится на территории районов и городов об­ластного подчинения как административно-территориаль­ных единиц. Территория района делится на территории сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения, являющихся административно-территориаль­ными единицами, а также поселков городского типа и го­родов районного подчинения, являющихся территориаль­ными единицами.

Систему административно-территориального устройства государства, полномочия Президента Республики Бела­русь, республиканских органов государственного управле­ния, местных Советов депутатов, исполнительных и распо­рядительных органов при решении вопросов образования и упразднения административно-территориальных единиц, установления иизменения их границ, учета и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц, их наименования и переименования, а также иных вопросов, связанных с административно-территориальным устройством Республики Беларусь, определяет Закон Рес­публики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов ад­министративно-территориального устройства Республики Беларусь».

Административно-территориальное устройство в Республике Беларусь основывается на принципах:

138

• единства и неотчуждаемости территории Республики Беларусь как естественного условия существования и пространственного предела;

• самоопределения народа, основы его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь;

• сочетания общегосударственных интересов и интере­ сов населения, проживающего на соответствующей терри­ тории;

• сочетания единой государственной власти Республики Беларусь, осуществление которой основано на принципе разделения ее на законодательную, исполнительную и су­ дебную, с местным самоуправлением;

• осуществления местными Советами депутатов, испол­ нительными и распорядительными органами своих полно­ мочий в пределах границ соответствующих административ­ но-территориальных единиц;

• равномерности, сбалансированности и комплексности развития административно-территориальных единиц, взаи­ мосвязи административно-территориального устройства и социально-экономического районирования;

• включения в состав территорий более крупных адми­ нистративно-территориальных единиц территорий менее крупных административно-территориальных единиц;

• примерного равенства размеров территории и численности населения административно-территориальных единиц одного вида;

• многообразия правовых статусов административно- территориальных и территориальных единиц в соответ­ ствии с их назначением, местными особенностями, уров­ нем социально-экономического развития и другими факто­ рами;

• гласности и учета общественного мнения при решении вопросов административно-территориального устройства.