§ 3. Участие государства в гражданском обороте

1

Государство является активным участником гражданского оборота. Объемы ежегодных государственных заказов во много раз превышают обороты юридических лиц. Каким образом публичные образования участвуют в гражданском обороте? <QUEST6< FONT>В теории и практике выделяются два способа:

• непосредственное участие,

• опосредованное участие.

Непосредственное участие имеет место тогда, когда государство участвует в гражданском обороте через свои органы (должностных лиц). При этом государственные органы (органы местного самоуправления) действуют не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. <CLOSETEST5< FONT>Опосредованное участие имеет место тогда, когда в обороте участвуют юридические лица, созданные государством для решения определенных задач и осуществляющие свою деятельность на основе имущества, находящегося в государственной собственности.

2

Непосредственное участие государства в гражданском обороте. <QUEST7< FONT>В доктрине выделяют две модели непосредственного участия государства в гражданском обороте: плюралистическая и монистическая.

Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте сводится к тому, что от имени государства в гражданском обороте могут выступать любые государственные органы в пределах предоставленных им полномочий. В противовес плюралистической модели монистическая модель исходит из того, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в лице казны (фиска) как единый субъект. (Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб. 2005. С. 96) Какая модель используется в действующем гражданском законодательстве? <CLOSETEST6< FONT>В ст. 125 ГК РФ закреплена именно плюралистическая модель

Через какие органы государство участвует в обороте? Через те органы которые наделены соответствующими полномочиями нормативными актами, определяющими их статус: федеральными конституционными законами, законами, указами Президента РФ , постановлениями Правительства РФ, законам и субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований (Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329; Положение о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства СПб от 21.09.2004 № 1589 и др.).

Так, от имени РФ в гражданском обороте выступают федеральные органы государственной власти:

• Правительство РФ (осуществляет свою деятельность на основе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ)

• иные органы исполнительной власти. (Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314)

• представительные и судебные органы государственной власти, (см. Постановление ФАС Московского округа от 27.03.2006, 20.03.2006 № КГ-А40/14198-05, Решение Верховного суда РФ от 26.11.2003 № ГКПИ03-215).

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Соответственно, от имени субъектов РФ в гражданском обороте выступают государственные органы субъекта РФ (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.04.2005 № А31-2727/177, Постановление ФАС Московского округа от 06.03.2008 № КГ-А40/759-08).

От имени муниципальных образований в обороте выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ, Постановление ФАС Центрального округа от 14.02.2008 № А14-3764/2007/2/10, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.12.2007 по делу № А21-7692/2006) Система органов местного самоуправления определяется в соответствии ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставами муниципальных образований. (см. напр.: Устав муниципального образования Ломоносовский район Ленинградской области, Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселок Комарово).

3

Как соотносятся понятия «компетенция» и «правоспособность»? <OPENTEST1< FONT>Органы государственной власти (органы местного самоуправления) действуют в рамках предоставленной им компетенции. <>Понятие компетенция, в отличие от правоспособности, является категорией публичного права. Компетенция - это круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность государственного органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач (А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М. 1962. С. 120-122. См. также: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. 1948. С. 613; Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли/Избранные труды по гражданскому праву. М. 2000. С. 321-329). Отличие компетенции от гражданской правоспособности проявляется в том, что:

1. правоспособность предоставляет абстрактную возможность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, а компетенция очерчивает конкрентный круг обязанностей и прав государственных органов;

2. правоспособность не предоставляет ее носителю власть над другими субъектами.

4

Каков характер отношений между государством и его органами? Могут ли такие отношения носить гражданско-правовой характер? <QUEST9< FONT>Существует несколько концепций по этому вопросу:

1. Между государством и государственным органом не складываются отношения представительства (Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов. М. 2004. С. 380) и, следовательно, не возникают гражданские правоотношения. Положение государственного органа в таком случае аналогично положению органа юридического лица относительного самого юридического лица (Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. М. 2006. С. 295).

2. Между государством и государственным органом все-таки складываются отношения представительства, однако это представительство является законным (возникающее в силу закона).

Для решения проблемы необходимо обратиться к конструкции представительства (ст. 182 ГК РФ).

Представитель должен являться самостоятельным субъектом гражданского права. напр.: ст. 3 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ, ст. 5 ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ) но иногда такое разграничение затруднено – ср. п. 3.9.1, 3.9.2 и 3.9.3 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1589.

Показательна в этом отношении судебная практика по договорам поставки товаров для государственных нужд. Несмотря на то, что в роли государственного заказчика зачастую выступает орган государственной власти, действительным субъектом возникающих отношений признается именно государство (публичное образование) (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.07.2006 № 4405/06).

Таким образом, необходимо разграничивать ситуации, в которых государственный орган действует «от имени» государства, и ситуации, в которых такой орган действует как самостоятельный субъект гражданского права (от своего имени как юридическое лицо).

Чем объясняется отмеченный подход законодателя? Признавая, что государственный орган как публичный субъект одновременно может являться юридическим лицом (лицом частного права), мы должны сделать вывод, что государственный орган может выступать как от имени государства (ст. 125 ГК РФ), так и от своего имени. Возможность же выступления от своего имени подразумевает наличие собственных интересов, отличных от интересов государства. Этот вывод приводит нас к самому сложному вопросу: вопросу о разграничении интересов государства, с одной стороны, и государственного органа как юридического лица, с другой. Судебная практика не дает однозначного ответа на этот вопрос (см., напр.: постановление Президиума ВАС РФ от 24.04.2001 № 2569/01; постановление Президиума ВС РФ от 26.02.2003 № 196пв-02; определение ВС РФ от 29.06.2005 № 46-Г05-4).

Действительно, большая часть органов государственной власти в настоящее время наделена правами юридических лиц (см., напр.: п. 12 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329; п. 1.6 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1589, ст. 24 и 36 Устава муниципального образования города Пушкин и др.). Однако изменится ли от этого наш подход к понятию природы государственного органа с учетом того, что он может являться юридическим лицом? Нет. Это обусловлено следующим.

1. Государственный орган, наделенный правами юридического лица, безусловно, является особым юридическим лицом.

Как оформляется «наделение» правами юридического лица? Многие государственные органы, наделенные правами юридического лица, не зарегистрированы в качестве юридических лиц в соответствии с процедурой, установленной федеральным законодательством для государственной регистрации юридических лиц, не имеют учредительные документы. Однако на практике юридическая личность таких государственных органов не отрицается. Она признается в силу акта образования самого государственного органа как публичного субъекта и наличия утвержденного в установленном порядке положения о таком органе.

В какой организационно-правовой форме существуют государственные органы - юридические лица? Очевидно, что такие юридические лица относятся к числу государственных юридических лиц. закр7 Из числа же форм, в которых могут существовать государственные юридические лица, наиболее подходящей в данном случае является учреждение. Это объясняется следующим. Властные полномочия и предпринимательская деятельность несовместимы (см. об этом выше). Учреждение же является некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ).

2. Юридическая личность предоставляется не для представительства, а для обеспечения нормального функционирования государственного органа как организации, нуждающейся в имуществе для осуществления возложенных на нее функций.

Таким образом, между государством и его органами, выступающими от его имени, не складываются гражданско-правовые отношения представительства.

5

Как любое лицо, государство может участвовать в гражданском обороте лично или через представителя. Самостоятельное («личное») участие государства в гражданском обороте осуществляется через его органы. откр2 Однако наряду с самостоятельным выступлением государства в гражданском обороте через свои органы гражданское законодательство предусматривает и другой способ – представительство (п. 3 ст. 125 ГК РФ). <CLOSETEST8< FONT>Это означает, что помимо тех органов, которые наделены компетенцией на совершение от имени государства определенных действий, соответствующие действия могут совершать и иные органы, юридические лица и даже граждане. Соответственно, возникающие отношения характеризуются как отношения представительства, основанные на специальном поручении. Примером представления интересов государства физическими лицами является осуществление полномочий государства как участника хозяйственных обществ (Постановление Правительства РФ «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ <…>» от 21.05.1996 № 625, Постановление Правительства РФ «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ <…>» от 03.12.2004 № 738).

6

Опосредованное участие. <OPENTEST3< FONT>Опосредованное участие государства в гражданском обороте осуществляется путем вступления в оборот созданных государством юридических лиц. К числу таких лиц относятся унитарные предприятия (включая казенные) и учреждения (ст. 113-115, 120 ГК РФ).

Необходимо учитывать, что государственные и муниципальные унитарные предприятия, включая казенные, могут быть созданы лишь в определенных случаях, которые перечислены в п. 4 ст. 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ. Такие предприятия наделяются государственным имуществом, но их права в отношении такого имущества ограничены (гл. 19 ГК РФ).

Деятельность государственных учреждений регламентируется ст. 120 ГК РФ. Государственные учреждения делятся на бюджетные и автономные. Особенности правового положения автономных учреждений регламентированы ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 № 174-ФЗ.

<CLOSETEST9< FONT>ГК РФ закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК РФ). Однако в отношении государства и созданных им юридических лиц этот принцип применяется с ограничениями. Так, в случаях, предусмотренных в п. 3 ст. 56 ГК РФ, государство отвечает по обязательствам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, а в случаях, предусмотренных п. 5 ст. 115 ГК РФ, – по обязательствам казенного предприятия. Государство также отвечает по обязательствам бюджетных учреждений при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении такого учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). <OPENTEST4< FONT>Таким образом, принцип раздельной ответственности применим лишь к ответственности государства и созданных им автономных учреждений (п. 2 ст.120 ГК РФ).

П. 4 ст. 66 ГК РФ <CLOSETEST10< FONT>запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Вместе с тем, более последовательной является позиция, отраженная в ст. 6 ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 № 174-ФЗ, согласно которой учредителем автономных учреждений может быть государство (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), а функции учредителя выполняют государственные (муниципальные органы) органы.

Каковы последствия учреждения государственными органами хозяйственных обществ в тех случаях, когда им такое право не предоставлено? Соответствующие акты о регистрации создаваемых хозяйственных обществ должны признаваться недействительными. Аналогично, недействительными должны признаваться сделки по приобретению государственными органами (органами местного самоуправления) не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ (п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 01.07.1996 № 6/8).

§ 4. Государство как обладатель имущества 1 Все имущество, принадлежащее государству как собственнику, можно разделить на две части (ст. 214 ГК РФ): составляющее государственную казну; имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятиями, государственными учреждениями). <OPENTEST5< FONT>Определение <CLOSETEST11< FONT>понятия «казна» содержится в абзаце 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ. Состав казна определяется по остаточному принципу – это все государственное имущество (включая средства бюджета), которое не закреплено за конкретными государственными юридическими лицами. <CLOSETEST12< FONT>Термин «казна» в действующем законодательстве используется для обозначения совокупности объектов права – средств бюджета и иного имущества. Однако исторически термин «казна» понимался в ином значении – как субъект права. Такое понимание основано на отграничении имущественной (гражданско-правовой) деятельности государства от публично-властной. При этом государство-казна (или иначе «фиск») и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами, это две стороны одного и того же явления – государства (подробнее об учение о фиске см.: Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. С.-Петербург. 1905. С. 6-12; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М. 1947. С. 161-164). Учение о фиске (казне) появилось в Древнем Риме и просуществовало на протяжении многих веков, однако не нашло отражения в нашем законодательстве. В ст. 1071 ГК РФ термин «казна» употребляется дважды, причем в двух разных значения - и как объект, и как субъект права. Подумайте, как оценить эту норму, учитывая подход законодателя, отраженный в большинстве актов? 2 Поскольку в гражданском обороте участвуют различные публичные образования необходимо определить состав имущества, находящегося в собственности каждого из них. Как определить собственника того или ионого государственного имущества? <QUEST10< FONT>Разграничение государственного имущества впервые в современной истории было проведено на основании Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации <…>» от 27.12.1991 № 3020-1 и иных нормативных актов (см., напр.: ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс <…>» от 17.04.2006 № 53-ФЗ, ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 № 26-ФЗ, ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ, ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 № 73-ФЗ и др.). В законодательстве определен перечень видов имущества, которое может находиться только в федеральной собственности (см., напр.: ст. 6 и 12 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ, ст. 5 ФЗ «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ и др). Подумайте, является ли такое имущество изъятым из оборота? Передача имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность, из собственности субъекта РФ в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется в порядке, предусмотренном ч. 11 ст. 154 ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты<…>» от 22.08.2004 № 122-ФЗ. 3 Каковы способы приобретения и прекращения права государства на имущество? Государство может приобретать право собственности на общих основаниях. <QUEST11< FONT>Вместе с тем, в отличие от других субъектов гражданского права, государство может приобретать право собственности особыми способами, доступными только ему (см. п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231, п. 2 ст. 233, п. 2 ст. 238, ст. 239, ст. 240, ст. 242, ст. 243 и 306 ГК РФ). Прекращение права собственности государства осуществляется на общих основаниях, однако существуют и особые способы прекращения права государственной собственности – например, приватизация (ст. 217 ГК). 4 Каковы особенности содержания права собственности государства? Содержание права государственной собственности не отличается от содержания права собственности других субъектов гражданского права. Правомочия государства-собственника также сводятся к владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом. Однако реализация этих правомочий имеет свои особенности. <QUEST12< FONT>Так, управление и распоряжение объектами федеральной собственности от имени РФ осуществляют органы государственной власти (ст. 125 ГК РФ): Правительство РФ. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Федеральные органы, осуществляющие полномочия собственника имущества федеральных унитарных предприятий. Особое место среди указанных органов отведено Правительству РФ и Росимуществу (п. 13 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314, Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432). Правительство РФ является главным федеральным органом, уполномоченным управлять федеральным имуществом (ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ), включая распоряжение им. Правительство РФ принимает решения о создании, реорганизации в форме разделения, выделения федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и преобразования их в федеральные государственные учреждения, а также об изменении вида указанных предприятий на федеральные казенные предприятия (п.3 Постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» от 03.12.2004 № 739). Многие полномочия по управлению государственной собственностью РФ переданы Правительством РФ Росимуществу. Росимущество является федеральным органом государственной власти и осуществляет полномочия собственника федерального имущества (п. 1 и 5 Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432). Росимущество: принимает решения о закреплении федерального имущества за государственными юридическими лицами (см. Распоряжение Росимущества «О закреплении недвижимого имущества за федеральным государственным унитарным предприятием «Центральный научно-исследовательский институт химии механики» на праве хозяйственного ведения» от 01.08.2008 № 1222-р), дает государственным юридическим лицам согласие на распоряжение государственным имуществом (см. Распоряжение Росимущества «О реализации высвобождаемого движимого имущества Федерального центра информатизации при Центральной избирательной комиссии РФ» от 02.05.2006 № 1019-р), принимает решения об условиях приватизации (см.Распоряжение Росимущества «Об условиях приватизации акций <…>» от 03.05.2007 № 1303-р) приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность (см. Распоряжение Росимущества «О безвозмездной передаче федерального имущества в государственную собственность Санкт-Петербурга» от 12.08.2008 № 1242-р, Распоряжение Росимущества «О передаче федерального имущества в собственность Санкт-Петербурга» от 24.07.2008 № 1194-р), и т.д. Наконец, Постановлением Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника <…>» от 03.12.2004 № 739 определены полномочия федеральных органов государственной власти по осуществлению полномочий собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий. При этом такие федеральный органы государственной власти должны согласовывать свои действия с Росимуществом. Ранее функции по: продаже приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, осуществлялись Российским фондом федерального имущества (РФФИ). При этом РФФИ не являлся государственным органом. Он осуществлял свою деятельность на основании устава, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.12.2002 № 925 и являлся специализированным государственным учреждением при Правительстве РФ. Однако на основании п. 10 Указа Президента РФ от 12.05.2008 № 724 соответствующие функции были переданы Росимуществу, а Распоряжением Правительства РФ от 28.06.2008 № 947-р РФФИ было ликвидировано с 1 августа 2008 года.