Введение

В обществе, права собственности на недра в котором принадлежат государству, последнее должно играть, по меньшей мере, двойную роль. Во-первых, государство должно выступать в качестве собственника ресурсов и преследовать цель максимизации доходов от права собственности на богатства недр, которые все общество передало ему в доверительное управление. Выступая в качестве собственника ресурсов, государство получает платежи за использование этого фактора производства. Эти платежи, часто обозначающиеся термином «роялти», являются платежами собственнику ресурса за право разработки запасов. Во-вторых, государство должно собирать налоги с дохода на капитал (или труд), использованный при производстве ресурсов. Государство, таким образом, одновременно должно выступать и как собственник ресурсов, и как сборщик налогов. Обе эти функции связаны как со значительными выгодами, так и со значительными рисками. Именно поэтому страны, обладающие необходимыми природными ресурсами, создают специальные системы раздела продукции и распределения доходов при добыче минерального сырья в целях наиболее полного извлечения генерируемой в данном секторе экономики ресурсной ренты. Такие системы должны обеспечивать как получение государством соответствующих доходов, так и достаточные стимулы для инвестиций в данный сектор производства. Главная цель налоговой системы для минерально-сырьевого сектора, таким образом, состоит в обеспечении того, чтобы государство получало соответствующую плату за свои природные ресурсы и распределяло доходы от их эксплуатации так, чтобы содействовать устойчивому экономическому росту и получению долгосрочной прибыли.

Страны с развивающейся экономикой, в том числе Россия, часто зависят от минеральных ресурсов как основного источника доходов в иностранной валюте. В этих условиях реальный обменный курс может подвергаться влиянию колебаний мировых цен на ограниченный ряд экспортных товаров. Такая недиверсифицированная экспортная база может существовать в течение определенного времени, но эта проблема должна быть решена в долгосрочном плане. Важно координировать налоговую и ресурсную политику для того, чтобы страна смогла произвести изменения в составе общих доходов. В частности, налоги на добывающую промышленность и платежи по соглашениям о разделе продукции должны быть эластичными по отношению к мировым ценам на минеральные ресурсы. Рост цен на минеральные ресурсы может привести к росту обменного курса, что, в свою очередь, ведет к падению экспорта товаров и услуг, не относящихся к минеральным ресурсам, и, соответственно, снижению налоговых доходов, получаемых из других секторов. С другой стороны, экспорт иных товаров и услуг возрастет в случае, если обменный курс понизится в результате девальвации, порожденной падением цен на минеральные ресурсы. Налоги, получаемые из таких секторов, будут расти, и, следовательно, частично компенсировать падение доходов в добывающем секторе. Таким образом, в переходный период важно проводить такую политику в области минерального сырья, которая обеспечивала бы адекватный уровень дохода и позволяла бы компенсировать риски, которые несет государство, и влияние других факторов, например, обменного курса на другие доходы. В то же время доля доходов от природных ресурсов в общей сумме доходов государства постепенно должна снижаться. Экономика будет становиться все более диверсифицированной, доходы будут возрастать. Оба эти фактора должны понизить относительное значение минеральных ресурсов по мере экономического роста.

Для России, относящейся к числу крупнейших мировых производителей минеральных ресурсов, чрезвычайно актуальной является проблема построения эффективной налоговой системы, обеспечивающей изъятие в пользу государства генерируемой при добыче минеральных ресурсов сверхприбыли, или ресурсной ренты. Налогообложение минерально-сырьевого сектора, с одной стороны, должно обеспечить значительные и стабильные налоговые поступления в государственный бюджет, с другой – сохранять достаточные стимулы для инвестиций в данный сектор экономики. Как показывает анализ, сформировавшаяся в России система налогообложения минерально-сырьевого сектора не является достаточно эффективной с точки зрения достижения указанных целей. Это обусловливает несомненную актуальность, научную и практическую значимость решения данной проблемы применительно к условиям современной российской экономики.

Основной целью настоящей работы в связи с этим являлась разработка концептуальных и законодательных предложений, направленных на повышение эффективности системы налогообложения минерально-сырьевого сектора в условиях современной российской экономики, обеспечивающих изъятие в пользу государства ресурсной ренты, генерируемой при добыче минеральных ресурсов, и улучшение условий для инвестиций. Основное внимание в работе уделено нефтегазовому сектору российской экономики, обеспечивающему подавляющую часть налоговых платежей при добыче минеральных ресурсов.

Представленное в данной работе исследование проблемы налогообложения минерально-сырьевого сектора экономики основывается на детальном анализе мирового опыта в этой области, включая сравнительный анализ систем налогообложения нефтегазового сектора экономики различных стран, в том числе стран ОПЕК и ведущих промышленно развитых стран, таких как США, Канада, Великобритания и Норвегия. С позиций лучшего мирового опыта в работе проанализирована действующая российская система налогообложения минерально-сырьевого сектора, а также существующие предложения по ее совершенствованию. В работе выявлены недостатки действующей налоговой системы, проанализированы возможные альтернативные схемы налогообложения, определены основные направления и разработаны практические рекомендации по реформированию налогообложения данного сектора экономики.

Первый раздел работы посвящен анализу мирового опыта налогообложения минерально-сырьевого сектора экономики. В нем рассматриваются основные принципы и элементы налогообложения минерально-сырьевого сектора, проводится сравнительный анализ систем налогообложения крупнейших нефтедобывающих стран. Второй раздел работы посвящен анализу действующей системы налогообложения минерально-сырьевого сектора экономики в России, а также предлагаемого к введению налога на дополнительный доход от добычи углеводородов. Третий раздел посвящен определению и обоснованию основных направлений реформирования системы налогообложения минерально-сырьевого сектора, включая платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизы, таможенные пошлины, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов и специальные налоговые режимы. По результатам исследования в заключении работы формулируются основные выводы и предложения по реформированию действующей системы налогообложения минерально-сырьевого сектора. В библиографии приводится список нормативно-правовых актов, регулирующих налогообложение минерально-сырьевого сектора, российских и зарубежных литературных источников, использованных в работе.

Результатом работы является определение и обоснование основных направлений реформирования системы налогообложения минерально-сырьевого сектора экономики: переход к применению для целей исчисления налогов рыночных цен на нефть, позволяющий преодолеть негативные налоговые последствия трансфертного ценообразования; сохранение функции роялти как платежа собственнику ресурсов (государству) за право пользования недрами; изменение пропорций распределения роялти между бюджетами разного уровня в пользу федерального бюджета; разработка и принятие соответствующей нормативной базы для применения льгот по уплате роялти в отношении истощенных и трудноизвлекаемых запасов; отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и внедрение общепринятых в мировой практике механизмов компенсации затрат на геолого-разведочные работы; применение экспортной пошлины на нефть в течение периода, пока сохраняется существенная разница в уровне внутренних и мировых цен на нефть, в перспективе – ее отмена; введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородов при разработке новых месторождений. В работе обоснована необходимость перехода к системе налогообложения минерально-сырьевого сектора, основанной на трех основных составляющих: роялти, налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов и налоге на прибыль. Также определены направления совершенствования системы соглашений о разделе продукции.

Практическое применение результатов работы позволяет усовершенствовать законодательную базу налогообложения минерально-сырьевого сектора, повысить эффективность налоговой системы, обеспечить дополнительные поступления в государственный бюджет и создать благоприятные условия для инвестиций.

Автор выражает признательность М. Алексееву, Е. Гайдару, Р. Конраду, В. Мау, С. Синельникову-Мурылеву и С. Шаталову за помощь и ценные замечания, сделанные в ходе подготовки данной работы.