8. Загальна характеристика сучасного етапу становлення системи правової охорони конституції в Україні.

 

Система правової охорони Конституції України на сьогодні, тією чи іншою мірою, містить ряд загальновідомих теорій конституційного права, елементів такої охорони. Деякі з них (як, наприклад, інститут “конституційної відповідальності”) є недостатньо опрацьованими на теоретичному рівні, і, відповідно, мало застосовуються на практиці. Інші складові, як-от інститут “внесення змін до Конституції”, чи інститут “конституційного контролю”, сьогодні мають належну теоретичну базу та реально впроваджуються в життя. Між цими частинами налагоджуються (на певному рівні) взаємозв’язки, що є необхідним при повноцінному функціонуванні системи правової охорони конституції як єдиного механізму. Розглянемо трохи детальніше основні елементи системи правової охорони Конституції України на сучасному етапі її розвитку.

Внесення змін до Конституції України. Чинна Конституція України містить окремий спеціальний розділ – “Внесення змін до Конституції України”. Одразу ж варто зазначити, що даний розділ Основного Закону є достатньо опрацьований і в ньому широко використано багатий досвід сучасного конституціоналізму. Фактично в механізмі внесення змін і доповнень до Конституції України комплексно використано майже всі найвідоміші в цьому плані способи (ускладнена парламентська процедура, використання спеціального додаткового суб’єкта, повторюваність процедури і т.д.).

З позицій можливості внесення змін і доповнень до Основного Закону держави, законодавець умовно поділив усі норми Конституції України на три групи: перша група – це норми (конституційні положення, принципи), які не підлягають зміні взагалі; друга група – це норми, які змінюються у порядку ускладненої парламентської процедури із залученням додаткового суб’єкта – референдуму; третя група – це норми, які змінюються в порядку ускладненої парламентської процедури. Відповідно, до першої групи належать ті норми (положення), зміни та доповнення яких можуть призвести: а) до обмеження прав i свобод людини i громадянина; б) до скасування прав i свобод людини i громадянина; в) до лiквiдацiї незалежностi України; г) до порушення територiальної цiлiсностi України. До другої групи належать норми, положення яких розміщені у трьох розділах Конституції України – розділі першому – "Загальнi засади", роздiл третьому – "Вибори. Референдум" та роздiлі тринадцятому – "Внесення змiн до Конституцiї України”. До третьої групи належать усі інші норми Конституції України. При цьому, законодавець також встановив положення, за яким Конституцiя України не може бути змiнена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Статтею 154 Конституції України визначено виключний перелік суб’єктів права внесення пропозицій щодо змін до Конституції України, а саме – Президента України та групу народних депутатів України (парламентаріїв) у кількості не менше третини народних депутатiв України вiд конституцiйного складу Верховної Ради України (тобто не менше 150 народних депутатів). Законопроект про внесення змiн до роздiлів "Загальнi засади", "Вибори. Референдум" та "Внесення змiн до Конституцiї України" (І, ІІІ, ХІІІ) подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як 150 народними депутатами України i, за умови його прийняття, не менше як двома третинами вiд конституцiйного складу Верховної Ради України (тобто не менше як 300 народними депутатами України), затверджується всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України. При цьому, повторне подання законопроекту про внесення змiн до даних роздiлiв Конституцiї України з одного й того ж питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Законопроект про внесення змiн до Конституцiї до всіх інших розділів Основного Закону (ІІ, ІV-ХІІ, ХІV та ХV розділи) може бути поданий до Верховної Ради України, відповідно, так само: Президентом України або не менше 150 народними депутатами України. Попередньо даний законопроект повинен бути схвалений бiльшiстю вiд конституцiйного складу Верховної Ради України (тобто 226 і більше народних депутатів). Такий законопроект вважається прийнятим, якщо на наступнiй черговiй сесiї Верховної Ради України за нього проголосувало не менше як двi третини вiд конституцiйного складу Верховної Ради України. Водночас, законопроект про внесення змiн до Конституцiї України, який розглядала Верховна Рада України, i закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не ранiше як через рiк з дня прийняття рiшення щодо цього законопроекту. А парламент України протягом терміну своїх повноважень не може двiчi змiнювати однi й тi ж положення Конституцiї України. Всі законопроекти про внесення змiн до Конституцiї України можуть розглядатися Верховною Радою України тільки за умови наявностi висновку Конституцiйного Суду України про те, чи не спрямовані ці зміни на скасування або обмеження прав та свобод людини і громадянина, на ліквідацію незалежності України чи порушення її територіальної цілісності, а також щодо конституційності самої процедури внесення змін і доповнень до Основного Закону держави.

Конституційний контроль в Україні. За чинним законодавством, Конституцiйний Суд України є єдиним органом конституцiйної юрисдикцiї в Українi. Він складається з вiсiмнадцяти суддiв Конституцiйного Суду України. Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддiв України призначають по шiсть суддiв Конституцiйного Суду України. Суддею Конституцiйного Суду України може бути громадянин України, вік якого на день призначення досягнув сорока рокiв, має вищу юридичну освiту i стаж роботи за фахом не менше як десять рокiв, проживає в Українi протягом останнiх двадцяти рокiв та володiє державною мовою. Суддя Конституцiйного Суду України призначається на дев'ять рокiв без права бути призначеним на повторний термін. На нього поширюються гарантiї незалежностi та недоторканностi. Очолює Конституційний Суд України Голова Конституцiйного Суду України, який обирається на спецiальному пленарному засiданнi Конституцiйного Суду України зi складу суддiв Конституцiйного Суду України шляхом таємного голосування лише на один трирiчний термін. До повноважень Конституцiйного Суду України належить вирiшення питань про вiдповiднiсть Конституцiї України (конституцiйнiсть): законiв та iнших правових актiв Верховної Ради України; актiв Президента України; актiв Кабiнету Мiнiстрiв України; правових актiв Верховної Ради Автономної Республiки Крим. Цi питання розглядаються за зверненнями: Президента України; не менше як сорока п'яти народних депутатiв України; Верховного Суду України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республiки Крим. Конституцiйний Суд України, за зверненням Президента України або Кабiнету Мiнiстрiв України, дає висновки про вiдповiднiсть Конституцiї України чинних мiжнародних договорiв України або тих мiжнародних договорiв, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковiсть. За зверненням Верховної Ради України Конституцiйний Суд України дає висновок щодо додержання конституцiйності процедури розслiдування i розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку iмпiчменту.

Другим важливим напрямком діяльності Конституційного Суду України визначено офiцiйне тлумачення ним Конституцiї та законiв України. З питань, визначених чинним законодавством, Конституцiйний Суд України ухвалює рiшення, якi є обов'язковими до виконання на територiї України, остаточними i не можуть бути оскарженi. Закони та iншi правовi акти за рiшенням Конституцiйного Суду України визнаються неконституцiйними повнiстю чи в окремiй частинi, якщо вони не вiдповiдають Конституцiї України, або якщо була порушена встановлена Конституцiєю України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинностi. Закони, iншi правовi акти або їх окремi положення, що визнанi неконституцiйними, втрачають чиннiсть з дня ухвалення Конституцiйним Судом України рiшення про їх неконституцiйнiсть. Матерiальна чи моральна шкода, завдана фiзичним або юридичним особам актами i дiями, що визнанi неконституцiйними, повинна бути вiдшкодована державою у встановленому законом порядку.

Конституційна відповідальність в Україні. Інститут конституційної відповідальності в Україні, на відміну від двох попередніх елементів системи правової охорони конституції, явно перебуває тільки на початкових етапах свого становлення. В останні роки даний інститут став не тільки предметом наукового обговорення (насамперед дискусія щодо сутності та змісту даного виду юридичної відповідальності)311, а й спробою практичної реалізації в умовах пострадянської реальності (як приклад, можна пригадати звернення Президента України до українського народу на початку червня 1995 року, в пік конституційної кризи, і, як наслідок, – укладення Конституційного договору). У ряді нормативно-правових актів, включаючи і Конституцію України, появились статті, які передбачають приведення до присяги високих посадових осіб. При цьому дані особи, як правило, присягаючи на вірність Україні, зобов’язуються додержуватись Конституції України та законів України. Мова йде про приведення до присяги Президента України (ст. 104 Конституції України), народних депутатів України (ст. 79 Конституції України), суддів Конституційного Суду України (ст. 17 Закону України “Про Конституційний Суд України”) та інших. Порушення присяги, як правило, є підставою для настання конституційної відповідальності. Настання конституційної відповідальності передбачено і в інших випадках.

Так, відповідно до ст. 111 Конституції України, Президент України може бути усунений зі свого поста Верховною Радою України в порядку iмпiчменту у разi вчинення ним державної зради або iншого злочину. Конституційною процедурою імпічменту передбачено, що питання про усунення Президента України з поста в порядку iмпiчменту iнiцiюється бiльшiстю вiд конституцiйного складу Верховної Ради України (тобто 226 і більше народних депутатів України). Для проведення розслiдування Верховна Рада України створює спецiальну тимчасову слiдчу комiсiю, до складу якої включаються спецiальний прокурор i спецiальнi слiдчi; висновки i пропозицiї тимчасової слiдчої комiсiї розглядаються на засiданнi Верховної Ради України. За наявностi пiдстав Верховна Рада України не менше як двома третинами вiд її конституцiйного складу (300 і більше парламентаріїв) приймає рiшення про звинувачення Президента України. Рiшення про усунення Президента України з поста в порядку iмпiчменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими вiд її конституцiйного складу (338 і більше парламентаріїв) і пiсля перевiрки справи Конституцiйним Судом України i отримання його висновків: щодо додержання конституцiйної процедури розслiдування i розгляду справи про iмпiчмент, а також отримання висновків Верховного Суду України про те, що дiяння, в яких звинувачується Президент України, мiстять ознаки державної зради або iншого злочину.

Іншими положеннями передбачено: можливість розпуску Верховної Ради України (п. 8 ст. 106 Конституції України); відставка Кабінету Міністрів України (ст. 87 Конституції України); дострокове припинення повноважень народних депутатів України (п. 4, ч. 2 та ч. 3 ст. 81 Конституції України); дострокове припинення повноважень суддів Конституційного Суду України (пп. 4, 5, 7 ч. 1 ст. 23 Закону України “Про Конституційний Суд України”); розпуск Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п.28 ст.85 Конституції України) тощо. Все це, маючи одночасно політичний характер, зумовлене, насамперед, загальною метою – захистом Конституції.

Серед суб'єктів механізму забезпечення правової охорони Конституції України, окрім Конституційного Суду України, безпосереднім завданням якого є забезпечення верховенства Основного Закону, особливу роль відведено також Українському народові, Верховній Раді України та Президентові України. Участь зазначених суб’єктів у механізмі правової охорони Конституції України здійснюється в основному через їх повноваження, зміст яких зводиться до здійснення конституційного контролю. Винятком з цього є лише деякі аспекти участі Українського народу в механізмі забезпечення правової охорони Конституції України. Український народ як такий, що наділений установчою владою, бере участь у забезпеченні правової охорони Конституції, насамперед, як суб’єкт її прийняття. Верховна Рада України здійснює функцію правової охорони Конституції, реалізуючи свої повноваження, відповідно до приписів Конституції (тобто в аспекті позитивної відповідальності), і шляхом виконання конкретних повноважень у сфері конституційного контролю, а саме: надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів, дострокове припинення повноважень окремих органів, контроль за додержанням прав та свобод людини і громадянина. Крім того, Верховна Рада України здійснює конституційний контроль законотворчої роботи, оскільки, розглядаючи законопроект, парламент та його комітети повинні забезпечувати відповідність його положень щодо Конституції. Безперечно, важливою у механізмі правової охорони Конституції України є роль Президента України як гаранта додержання Конституції. Здійснення владних повноважень Президентом України у механізмі правової охорони Конституції України відбувається, зокрема, у формі реалізації права на законодавчу ініціативу, права вето, скасування та зупинення підзаконних актів органів і посадових осіб, які суперечать Конституції, а також права на звернення до Конституційного Суду України.

 

В Україні сьогодні йде не простий процес утвердження інституту правової охорони Конституції. На його перебіг має вплив весь спектр політичних та правових обставин пострадянського періоду. Прийняті в 1996 році Конституція України та Закон “Про Конституційний Суд України” створюють можливість належним чином функціонувати в Україні окремим загальновизнаним у сучасному конституційному праві елементам правової охорони Конституції. Однак у процесі функціонування цих елементів між ними повинні витворитись міцніші багатопланові взаємні зв’язки, що перетворить останніх в єдиний відлагоджений механізм, мета якого – забезпечення верховенства, непорушності і стабільності Конституції України.