>>>317>>>

Особенная часть

■

>>>318>>>

>>>319>>>

Раздел VII АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ

Глава 25 УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ

25.1. Сущность государственного управления экономикой

Каждая страна старается определить свое направление развития экономики, эффективное функционирование которой создает основу благосостояния населения.

Последние годы характеризуются для Украины тем, что определенные изменения претерпевает характер управленческого влияния на экономические отношения. Все более это влияние со стороны государства на экономику и ее отрасли приобретает характер общего регулирования.

Вопрос о соотношении государственного управления и государственного регулирования имеет свою историю. Прежде всего, она связана с тем, что в науке существуют два противоположных подхода к участию государства в регулировании экономических процессов — классическая и кейнсианская теории.

С точки зрения классиков, рыночный механизм автоматически обеспечивает равенство спроса и предложений, что делает невозможными нарушения в экономике, в частности инфляцию, безработицу, спад производства.

Теория Дж. М. Кейнса, в отличие от классической, обосновывает объективную необходимость и большое практическое значение государственного регулирования экономики¹.

Однако следует отметить, что в развитых странах практически отсутствуют «чистые» модели государственного управления экономикой. Как показывает мировой опыт, без участия государства рыночные отношения не могут быть эффективными, социально-ориентированными. И потому основной задачей науки административного права является определение функций государства по

¹ Стеченко Д. М. Государственное регулирование экономики. — К., 2000. — С. 6.

319

>>>320>>>

регулированию экономических процессов, методов, с помощью которых оно происходит, и границ вмешательства государства в рыночное хозяйство.

Сравнивая категории государственного управления и государственного регулирования, определимся, прежде всего, с понятиями.

Государственное управление экономикой предусматривает прямое вмешательство органов исполнительной власти в деятельность хозяйствующих субъектов, непосредственное руководство ею путем оперативно-распорядительных действий, которое выражается в том, что государство принимает на себя функции прогнозирования, планирования, организации хозяйственной деятельности субъектов и контроль за ее эффективным осуществлением.

В таком значении государственное управление экономикой присуще СССР — авторитарному государству, экономика которого основывалась на государственной собственности на средства производства и преобладающее количество произведенной продукции, на труде, незначительное экономическое стимулирование которого омрачалось малоэффективным идеологическим. В таких условиях управление хозяйственной деятельностью предприятий, основывающихся на государственной и квазигосударственной (так называемой колхозно-кооперативной) формах собственности, целиком возлагалось на соответствующие органы государственной власти, а именно — органы управления экономикой. Попытки осуществлять централизованное управление экономикой, недоверие к самостоятельности и инициативности (вернее, недопущение такой самостоятельности и инициативности) субъектов хозяйственной деятельности, приводили к созданию громоздких общесоюзной и республиканских систем управления экономикой с дублированием управленческих функций звеньями системы как в горизонтальной, так и в вертикальной плоскости. Это влекло неэффективность управленческих решений, промедление с их принятием, многоразовую «перестраховку» и т. п. Все это отрицательно влияло на экономику в целом.

Таким образом, органы государственного управления экономикой осуществляли комплекс действий, практически определяющий базовые параметры функционирования предприятия. При таких условиях руководство предприятия действовало безынициативно, постоянно стараясь переложить ответственность на руководящие органы и избегая новаторских решений в стратегии и тактике работы предприятия.

В условиях изменения общественного порядка и перехода к другой системе хозяйствования в экономической сфере произошли серьезные изменения, повлекшие ее осложнение. Плюрализм и равноправие форм собственности на средства производства, свобода предпринимательской деятельности, свободное движение то-

320

>>>321>>>

варов, услуг и финансовых средств на территории Украины и новые возможности для осуществления внешнеэкономической деятельности, приватизация значительной части государственного сектора экономики послужили причиной появления и динамического роста частного сектора экономики, оживления товарооборота, появления конкуренции, свободного рыночного ценообразования, осложнения экономической инфраструктуры, значительной информатизации экономической деятельности. Изменение структуры собственности приводит к изменению структуры государственного управления. Это требует постепенного перехода от государственного управления экономикой к государственному регулированию экономических процессов.

Под государственным регулированием понимают лишь общее упорядочение общественных отношений в конкретной сфере экономики, которая осуществляется в соответствии с требованиями законодательства путем прямого влияния на хозяйственную деятельность субъектов экономических отношений — установление общих правил, нормативов, стандартов того или иного вида деятельности, которых должны придерживаться в равной мере все участники общественных отношений в данной сфере, равно как и правовых основ ответственности за их нарушение, контроля за их выполнением и реального привлечения нарушителей к ответственности; размещение государственных заказов на основах равноправной конкуренции субъектов государственного и негосударственного секторов экономики, создание и обеспечение эффективного функционирования финансовой и налоговой систем, тарифного и внетарифного регулирования товарооборота, ограничение монополизма, — с целью обеспечения стабильного функционирования и последовательного развития той или иной сферы экономики в направлении расширения производственных мощностей, внедрения новейших технологий и информатизации производственного процесса, создания гарантий осуществления социально-экономических прав человека (например, увеличение количества рабочих мест и обеспечение достойных условий труда), более широкого и качественного удовлетворения потребностей потребителей продукции, товаров, работ, услуг.

В условиях конкурентной экономики рынок менее ограничен, чем при плановой. Основу обмена товарами и услугами составляют не личный статус индивида, производство товаров отвечает потребительскому спросу и измеряется возможностью граждан платить за них деньги, которые являются безличным посредником при любом обмене. В условиях рыночной конкуренции в экономических операциях принимает участие огромное количество покупателей и продавцов. И ни одна из фирм не имеет власти, позволяющей ей диктовать цену товара или решать, в каком

321

>>>322>>>

количестве его вырабатывать¹. Но сложная, многоукладная экономика содержит в своем составе и государственный сектор, который играет в ее функционировании не последнюю роль. Пребывание имущества в государственной собственности предусматривает необходимость существования соответствующей разветвленной системы органов государственного управления, на которые возлагаются исполнительные и распорядительные функции в отношении использования этого имущества, управления им. Здесь государство реализует все свои полномочия как собственник имущества, применяя как экономические, так и внеэкономические, административные методы.

Но и здесь, в этом секторе экономики есть отличия между казенными и другими предприятиями.

Казенным предприятием является такое предприятие, которое не подлежит приватизации и отвечает одному из условий:

— осуществляет производственную или иную деятельность, которая в соответствии с законодательством может осуществляться лишь государственным предприятием;

— главным потребителем продукции предприятия (более 50%) является государство;

— предприятие является субъектом естественных монополий².

Эти предприятия ориентированы преимущественно на государственный спрос или на выполнение общественно значимых функций, полная коммерциализация которых или невозможна, или нецелесообразна, должны находиться в непосредственном ведении соответствующих министерств и других центральных органов исполнительной власти. Это предприятия базисной инфраструктуры, которые имеют общенациональное значение и работают в режиме преимущественно фиксированных цен, предприятия оборонной промышленности и некоторые другие. Их характер является некоммерческим, социальная значимость — высокой, поэтому контроль государственных органов за ними должен быть постоянным.

Другие предприятия государственного сектора можно отнести к коммерческим, и они должны работать так же, как и предприятия негосударственного сектора, самостоятельно обеспечивая свое существование в условиях рыночной конкуренции. Государство предоставляет им собственность в полное хозяйственное ведение. Фонд государственного имущества осуществляет управление частью государственного имущества и не имеет права вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий.

¹ Чарльз Ф. Эндрейн. Сравнительный анализ политических систем. Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования: Пер. с англ. — М., 2000. — С. 16.

² О внесении изменений в Закон Украины «О предприятиях в Украине»: Закон Украины от 04.02.98 г. // Урядовый курьер. — 1998. — № 40-41.

322

>>>323>>>

Относительно других секторов экономики, государство, в лице его органов и должностных лиц, осуществляет регулирование, но это не означает, что государство при этом теряет свой властный характер.

Регулирование со стороны государства применяется для обеспечения безопасности граждан от возможных неблагоприятных последствий ведения хозяйственной деятельности, защиты прав потребителей от неправомерных действий коммерческих организаций, стабилизации макроэкономических процессов, формирования материального государственного резерва.

Возможность свободного использования своих способностей и имущества для предпринимательской и другой, не запрещенной законом, экономической деятельности, имеет пределы своей реализации, определенные необходимостью обеспечения прав других субъектов права. Если взаимоотношения в границах частноправовых связей возникают для удовлетворения отдельных материальных потребностей личности, а интересы субъектов связаны с получением прибыли, то, с другой стороны, в социуме всегда существуют публичные интересы, которые должны обеспечить целостность, стабильность и нормальное развитие организаций, государства в целом¹.

Поэтому все средства, используемые при реализации административно-правового влияния на экономические отношения, имеют определенную специфику. Эти средства:

— используются органами исполнительной власти;

— применяются на основе правовых норм;

— связаны с определением пределов хозяйственной деятельности;

— их предназначением является определение статуса субъектов предпринимательской деятельности и установление возможного для них вида поведения;

— контроль за осуществляемой деятельностью, своевременность применения средств обеспечения и принуждения в случае уклонения от выполнения установленных обязанностей и запретов;

— часто связаны с установлением регистрационного, уведомительного или разрешительного административно-правового режима;

— формой их выражения, как правило, являются индивидуальные правоприменительные акты исполнительной власти, административные договоры, акты регистрации и т. п.;

Средства защиты публичных интересов в экономической сфере определяют правила посредством установления общих для всех субъектов коммерческой деятельности экономических парамет-

¹ Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М., 1995. — С. 55.

323

>>>324>>>

ров¹. Роль государства в регулировании экономики при построении рыночной экономики значительно отличается от той, которую оно играет в условиях функционирования уже стабильной рыночной экономики. Самоорганизация — а рынок является классическим образцом самоорганизации — характерна для довольно прочных систем. В условиях же переходных процессов, трансформации одной экономической системы в другую, самоорганизация может выполнять консервативную, защитную функцию, возвращая систему к ее предшествующему состоянию, избегая внешних препятствий.

На стадии формирования рыночной экономики можно выделить несколько направлений активной государственной экономической политики.

Первое — формирование новой системы отношений собственности, которая присуща многоукладной экономике. На этом этапе государство может создать все условия для быстрой и всеохватывающей приватизации государственного имущества.

Второе — становление малого предпринимательства, в том числе фермерских хозяйств. Этот процесс требует государственной поддержки, применения таких средств, как льготные ставки кредитов, временное освобождение от налогов и т. п.

Третье — при активном содействии государства происходит формирование основных элементов рыночной экономики, в частности финансового и фондового рынка, институтов регулирования рынка труда и занятости — инфраструктуры рыночной экономики вообще². Объектом государственного регулирования в данном случае является экономика, или экономические отношения.

В наиболее общем виде экономика определяется как системный хозяйственный комплекс, состоящий из взаимосвязанных и взаимозависимых звеньев, во-первых, общественного производства, во-вторых — распределения и в-третьих — обмена произведенного продукта в масштабах всего государства.

Экономика является сложной полиструктурной системой, которая функционирует с целью удовлетворения материальных потребностей общества. Основными составными этой системы являются отрасли, подотрасли и их комплексы³.

Термин «отрасль экономики» закреплен на законодательном уровне и встречается почти во всех нормативных актах, регулирующих взаимоотношения государства с экономической сферой.

¹ Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. редактор проф. Д. Н. Бахрах. — М., 1997. — С. 257—258.

2 Стеченко д. М. Государственное регулирование экономики. — к., 2000. — с. 22.

³ Колпаков В. К. Административное право Украины: Учебник. —- К., 1999. — С. 356.

324

>>>325>>>

Составными элементами экономической системы Украины являются: промышленность, энергетический комплекс, агропромышленный комплекс, строительный комплекс, транспорт и дорожное хозяйство, связь, жилищное хозяйство, бытовое обслуживание населения, сфера использования и охраны природных ресурсов, сфера оборота финансовых ресурсов и т. п.

25.2. Функции и задачи государственного управления экономикой

Основной целью государственного регулирования экономики является выполнение задач, оказывающих содействие организации рынка, рыночно-конкурентных отношений, достижение экономических, политических, социальных и фискальных целей, направленных на поддержку и обеспечение рыночного порядка в стране, корректирование распределения ресурсов с целью влияния на хозяйственную структуру и структуру национального продукта.

К задачам государственного регулирования экономики Украины в условиях ее перехода к рыночному отношению относятся:

— обеспечение справедливого налогообложения;

— оказание содействия оптимальному ограничению суммы налогов, которые взимаются с предприятий, без резкого уменьшения доходной части бюджета;

— активизация производства товаров народного потребления с помощью экономических рычагов;

— обеспечение рационального природопользования;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение сбалансированности всех отраслей хозяйственного комплекса;

— обеспечение повышения уровня занятости населения;

— стимулирование развития ресурсе- и энергосберегающих производств;

— защита экономических интересов украинской экономики, отечественного товаропроизводителя;

— поощрение конкуренции;

— ограничение монополизма;

— оказание содействия удовлетворению первоочередных потребностей населения в товарах и услугах;

— создание разветвленной инфраструктуры и т. п.

Функции можно определить как основные направления деятельности субъекта, осуществление которых приводит к достижению целей деятельности.

Необходимость решения указанных задач обусловливается такими факторами:

325

>>>326>>>

— необходимостью чрезвычайных мер, направленных на финансовое оздоровление хозяйства;

— необходимостью адаптации экономики и системы управления;

— необходимостью проведения активной социальной политики с целью смягчения экономических последствий изменения системы хозяйствования;

— необходимостью проведения структурной политики;

— необходимостью проведения антимонопольной политики.

В частности, серьезную обеспокоенность вызывает недостаточная защищенность прав человека в условиях перехода к рынку, необходимость определенной адаптации значительной прослойки населения (пенсионеров, работников невысокой квалификации и т. п.).

В целом можно сделать вывод, что вмешательство государства в рыночные отношения необходимо и оправдано — если речь идет о разумных пределах¹.

Вместе с тем нельзя игнорировать и то обстоятельство, что весьма активное и продолжительное вмешательство государства в экономику может быть вредным. В особенности, если такое вмешательство является многолетней, стойкой традицией и основывается на монополии государственного управления. Кроме того, необходимо постепенно суживать сферы административно-правового управления экономическими отношениями и изменять формы государственного влияния на связи субъектов, ведущих хозяйство².

Исходя из этого, следует обратить внимание на такое явление, как монополизм государственного управления.

В литературе неоднократно отмечалось, что условием создания и функционирования рынка является преодоление монополизма производителей, предпосылкой чего, в свою очередь, служит конкуренция, экономическое соревнование³.

С этим, безусловно, следует согласиться. Вместе с тем, кроме монополизма производителей, при системе хозяйства, основывающейся на государственной собственности на средства производства и соответственно — на монопольной системе управления производством, распределением и перераспределением материаль-

¹ Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. — 1993. — № 6. — С. 104-105.

² Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // Советское государство и право. — 1991. — № 11. — С. 36.

³ Мамутов В. К. Правовое обеспечение условий для развития соревнования в экономике // Государство и право. — 1992. — № 8. — С. 56-64; Аникина Н. В. К разработке советского антимонопольного законодательства // Советское государство и право. — 1990. — № 10. — С. 31-37.

326

>>>327>>>

ных благ, возникает монополизм особого рода — монополизм на управление или монополизм государственного управления экономикой.

Интересно, что этот особый вид монополизма породил и особый вид конкуренции. Это не конкуренция между товаропроизводителями за то, чтобы произвести товаров больше и лучшего качества, а конкуренция между ведомствами за капитальные вложения, за дополнительные средства и фонды. В условиях государственной монополии на организацию управления, планирования и т. п. предприятия-производители соревнуются не за покупателя товаров и услуг, а за то, чтобы органами государственного управления был установлен невысокий план, а также высокие цены, которые разрешают при минимальной производственной и коммерческой активности выполнить поставленную задачу. Вследствие такой конкуренции между производителями, возникает еще один противоестественный вид конкуренции, характерный для ситуации, когда «рынок» работает не на потребителя, а на производителя. Это — конкуренция между покупателями товара, продукции и между потребителями услуг¹.

Безусловно, такой вид «конкуренции» не может считаться нормальным.

Попытки преодолеть монополизм управления экономикой или во всяком случае смягчить его отрицательные последствия в истории Советского государства осуществлялись неоднократно, причем не только в периоды «реформации», но и в так называемые, «застойные времена».

В частности, неоднократно говорилось о необходимости расширения прав хозяйствующих субъектов. Для того, чтобы смягчить централизацию управления (то есть, фактически, хотя бы немного уменьшить монопольные начала в этой сфере), в свое время были созданы хозяйственные системы.

Однако само по себе включение управленческого аппарата в состав хозяйственных систем ничего практически не дало, разве что деятельность органов управления систем начали причислять к производственно-хозяйственной.

Указанная проблема обострялась тем, что монополизм государственного управления, объединенный с делегированием государством тех или других полномочий определенным государственным органам, соединялся с коллизией «узковедомственных» и «местнических» интересов, которые не мог преодолеть и «политический подход» к решению хозяйственных вопросов.

В середине 80-х годов шел поиск путей выхода из сложившейся ситуации, но следует отметить, что и широкомасштабный эконо-

¹ Рубин Ю, Шустов В. От монополии — к рыночной экономике // Хозяйство и право. — 1990. — № 6. — С. 50.

327

>>>328>>>

мический эксперимент¹, и введение «полного хозяйственного расчета»², и ряд мер, направленных на повышение качества продукции³, и усовершенствование структуры управления, и попытка соединить централизованное управление с расширением самоуправления не дали желаемого результата.

Унаследованная политическая система, сам тип управления делали невозможными кардинальные реформы по преодолению старых основ деятельности государства в этой сфере. Не оправдались общественные ожидания результатов государственного управления и реформ в этой сфере, что обусловливалось недостаточной последовательностью осуществляемых мероприятий. В качестве таких недостаточно завершенных шагов можно привести, например, Закон СССР о государственном предприятии (объединении) 1987 года⁴, на который возлагалось немало надежд, но который так и не повлиял существенным образом на правовое положение предприятий.

Причиной этих неудач, по нашему мнению, является то, что при сохранении центральных органов государственного управления экономикой (то ли в масштабах СССР, как это было раньше, то ли в масштабах Украины или даже в масштабах отдельных регионов или отдельных областей) сохраняется монополия управления. Причем эта монополия сохраняется независимо от того, реализуются ли властные полномочия непосредственно министерством, или они делегированы органу министерства, ведомства определенного регионального уровня.

По нашему мнению, преодоление монополизма государственного управления может осуществляться в двух направлениях. Одно из них связано с плюрализмом субъектов предпринимательской деятельности, расширением реальных прав государственных предприятий, созданием равных условий для предприятий (предпринимателей) всех форм собственности. Причем, если государственные предприятия требуют реального расширения прав, то для негосударственных предприятий необходимости в этом нет, поскольку они с самого начала должны быть свободны в определении круга своих прав в пределах действующего законодательства.

¹ Общую характеристику и проблемы этого эксперимента см., например: Крупномасштабный экономический эксперимент: организационно-правовые и экономические проблемы (круглый стол журнала «Советское государство и право») // Советское государство и право. — 1985. — № 6. — С. 42-64.

² Басин Ю. Г. Правовая модель хозяйственного расчета // Советское государство и право. — 1988. — № 4. — С. 50-57.

³ Опрышко В. Ф. Государственная приемка продукции: организационно-правовые вопросы // Советское государство и право. — 1988. — № 6. — С. 69-77.

⁴ Закон в государственном предприятии (объединении): Научно-прак-тич. комментарий. — К., 1989.

328

>>>329>>>

Другое направление преодоления монополизма управления экономикой состоит, по нашему мнению, в создании реальных альтернативных возможностей для конкуренции предприятий государственного и негосударственного секторов экономики, создании альтернативных систем материально-технического обеспечения, рынка ценных бумаг и ресурсов, изменении системы планирования государственного сектора экономики, изменении системы государственных заказов — переводе их на принцип установления реальных прав и обязанностей государственных органов-заказчиков и производителей.

Реализация целей и задач государственного управления осуществляется с помощью целой системы функций, то есть взаимосвязанной совокупности стандартизированных действий субъекта управления, которые нормативно регулируются и контролируются уполномоченными государственными и социальными институтами.

Функции государственного регулирования экономики — это та роль, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система или ее элементы) для того, чтобы направить, организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного управления обнаруживается его сущность¹.

Функции государственного регулирования экономических процессов определяются с учетом тезиса о возрастании значения этой деятельности с точки зрения экономических и социальных последствий решений, которые принимаются.

Первая функция государственного регулирования в этой сфере состоит в анализе и оценке экономических процессов с целью выявления фактического состояния регулируемой экономической системы. Эта функция осуществляется путем систематического проведения мониторинга по данным статистики и непосредственного исследования экономических процессов на предприятиях, фирмах с учетом действия факторов рыночного и институционного регулирования. При этом используются первичные и производные показатели: валовый внутренний продукт, рентабельность, соотношение спроса и предложений, капитальные вложения и их структура, удельный вес убыточных предприятий, численность трудовых ресурсов, численность безработных и т. п.

Ко второй функции относится прогнозирование тенденций развития экономических процессов, которое основывается на их анализе. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния экономики на этом уровне ведется в два этапа. На первом — рассчитываются ожидаемые показатели при сохранении существующих

¹ Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. — М., 2000. — С. 407.

329

>>>330>>>

внешних условий (конъюнктуры рынка и политики институционного регулирования), а также внутренних факторов (структурных и технологических изменений); на втором — с учетом возможных изменений. Каждый из прогнозов может сопровождаться оценкой возможных экономических и социальных последствий.

Третья функция — стратегическое планирование развития экономики. Ее целью является определение, обоснование и принятие решений по избранию приоритетных направлений положительного изменения динамики экономических процессов путем осуществления мероприятий антикризисного регулирования для обеспечения курса экономического роста в прогнозируемом периоде. Приоритетное значение здесь принадлежит таким направлениям, как приватизация, конверсия предприятий, то есть переориентация на выпуск продукции, пользующейся спросом, развитие информационных, инновационных и других инфраструктур.

Четвертая функция состоит в организации процессов экономического регулирования, то есть в разработке и усовершенствовании экономических механизмов. Экономические механизмы выражают экономическую технологию, то есть последовательность операций влияний на процессы в экономике.

Пятая функция — это реализация проектных решений, основной формой которой является разработка и утверждение программ введения новых хозяйственных механизмов и корректирование существующих. Процесс реализации этих решений с необходимым информационным, методическим, программным обеспечением после соответствующего утверждения вводится в действие. При этом анализируемая функция в порядке обратной связи служит основанием для контроля за процессом реализации решений и соответствующего корректирования первой функции — анализа и оценки экономики.