2. Современная ситуация с местными целевыми фондами в Украине

Бюджетный кодекс Украины не допускает создание внебюджетных фондов органами власти АРК, органами местного самоуправления и другими бюджетными учреждениями (ч. 8 ст. 13 БК Украины). Упоминания о возможности создания каких-то других местных фондов в БК Украины нет.

Особенность местных внебюджетных фондов заключается в том, что, хотя формально они и являются собственностью местных советов, однако полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному определению направлений использования средств этих фондов ограничены целями, указанными в соответствующих законах Украины.

С помощью этих фондов местные органы власти могут решать важнейшие, прежде всего, социальные вопросы: повышение жизненного уровня населения, социальной помощи и защиты, сохранения и улучшения здоровья, а также предоставление других разнообразных социальных услуг населению.

Действующее законодательство Украины не содержит четкого определения местных внебюджетных фондов.

На основании анализа правовой и экономической природы этих фондов можно говорить о том, что они являются или совокупностью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение, или формой образования и использования средств, которые образуются в бюджете.

В первом случае не наблюдается большой разницы между централизованным (бюджетом) и децентрализованными фондами средств. При применении второго определения возникает вопрос, о каких средства "вне бюджета" может идти речь.

Итак, налицо своеобразная терминологическая коллизия, решение которой видится в двух направлениях.

Во-первых, внебюджетные фонды не нужно включать в бюджеты (по большому счету так должно быть - это следует из самого названия фондов).

Во-вторых, можно переименовать внебюджетные фонды органов местного самоуправления, например, в местные фонды средств, и включать их в бюджеты, ведь использование целевых бюджетных фондов всегда легче проконтролировать.

Если говорить о том, что внебюджетные фонды включаются в бюджет, то непонятно, в каком виде это происходит. Проблема заключается, в частности, в том, что в решении о соответствующем местном бюджете, как правило, прямо не отражены доходы и расходы каких-то внебюджетных фондов.

Возникает вопрос, как быть с местными внебюджетными фондами, которые уже созданы и действуют? Об обратной силе закона в этом вопросе в БК ничего не сказано. Следовательно, эти фонды все же существуют, но должны иметь другой статус и другое название (изменить название на «местные фонды» и включаться в соответствующий местный бюджет).

Законы "О Государственном бюджете Украины на 2002 год", "О Государственном бюджете Украины на 2003 год" и "О Государственном бюджете Украины на 2004 год" были составлены в соответствии с положениями БК Украины, поэтому в них не содержится никаких указаний относительно внебюджетных фондов.

Однако на практике органы местного самоуправления могут иметь внебюджетные средства, которые должны аккумулироваться в соответствующих фондах.

Возникает противоречие: право на внебюджетные средства существует, а на создание внебюджетных фондов установлен запрет. Так, где должны находиться эти средства?

Принятие БК Украины не повлекло за собой внесение изменений в нормативно-правовые акты Украины, в которых содержатся нормы о внебюджетных фондах органов местного самоуправления, поэтому хоть и можно говорить о приоритетности норм БК Украины, но имеющуюся нестыковку в действующем законодательстве нашего государства отрицать невозможно.

Местные фонды средств способствуют более эффективному, рациональному и быстрому решению социальных и экономических проблем местного самоуправления, хотя их избыточное количество в Украине негативно влияет на возможность консолидации финансовых ресурсов местных органов власти.

Так, в ходе практической деятельности органов по осуществлению надзора за соблюдением требований законодательства относительно использования средств местных фондов определены следующие основные нарушения:

- противоправное кредитование субъектов хозяйственной деятельности за счет этих фондов;

- размещение средств фондов на депозитных счетах коммерческих банков с целью получения прибыли;

- расходование средств фондов на бюджетные цели соответствующих советов;

- содержание за счет средств фондов работников исполнительных органов местных советов и материально-техническое обеспечение этих органов;

- отсутствие финансирования программ, предусмотренных целями деятельности фонда;

- распоряжение средствами этих фондов председателями местных советов и их исполнительными комитетами;

- отсутствие отдельного учета средств, поступающих в каждый из целевых фондов, в рамках единого внебюджетного фонда местного совета.

В связи с выявленными фактами нарушения законодательства о местных внебюджетных фондах необходимо вести четкий финансовый контроль деятельности местных советов.

Особого внимания заслуживает такой вид финансового контроля, как ревизия формирования и использования средств различных фондов. Ревизией следует охватывать все местные фонды, созданные в соответствии с законодательством Украины.

При этом необходимо проверять:

- соблюдение действующих нормативно-правовых актов при создании местных фондов средств (какие местные фонды созданы и какие открыты счета при соответствующих советах);

- когда принято решение о создании фондов, открытии счетов и утверждении положения об этих фондах;

- кто и как рассматривал и утверждал отчеты об использовании средств указанных фондов;

- соответствуют ли доходы этих фондов перечню, установленному законодательством;

- правильность использования средств местных фондов (не имели ли место факты использования этих средств субъектам предпринимательской деятельности в виде безвозвратного финансирования или предоставления различных займов) и т.п.

Еще одной из проблем функционирования этих фондов является отсутствие установленной формы отчетности использования их средств, что способствует неэффективному и нецелевому их использованию.

С целью четкого контроля за средствами внебюджетных фондов ежегодно в каждом бюджете необходимо четко определять все мероприятия, на которые планируется выделить средства из конкретного местного фонда, и ожидаемые поступления средств в них с учетом прошлогоднего остатка.