Власть, бизнес, общество в регионах неправильный треугольник - Петров Н., Титков А. (ред

Внимание Центра по отношению к регионам многомерно и разнопланово. Оно неравномерно по регионам и неоднородно по направлениям

испособам его выражения. В целом за последние годы оно усилилось и структурировалось, стало более системным и институционализированным. Последнему способствовали разработка и внедрение конкурентных и довольно прозрачных механизмов предоставления регионам средств из Инвестиционного фонда, Фонда содействия реформированию ЖКХ и различных ведомственных грантов.

Внимание Центра в отношении как точек роста, так и «горячих»/проблемных точек бывает активно и реактивно. Всякое внимание — это интерактивный процесс, и роль в нем как организующих его федеральных элит, так и требующих и получающих его элит региональных весьма велика. Распределение внимания между регионами происходит, как между детьми в семье: больше внимания проблемным

иперспективным, демонстрация успешных. Есть внимание базовое, объективно положенное региону по его статусу и важности в системе общефедеральных проблем и перспектив. А есть внимание «сверх», которое, в свою очередь, делится на планируемое (как, скажем, пилотный проект укрупнения Пермского края, под который Центром были сделаны большие инвестиции; или проведение саммита АТЭС-2012 во Владивостоке) и экстренное, как, например, помощь в случае стихийных бедствий и др.

Внимание Центра неравномерно и во времени. У каждого времени — свои «герои».

Внастоящее время это Петербург, Казань, Сочи и Владивосток, громкие празднования и масштабные международные мероприятия в которых призваны были продемонстрировать возвращение России на мировую сцену в качестве одной из ведущих держав.

Это национальные республики, которые поначалу Центр подкармливал для обеспечения лояльности этнических элит и обеспечения социальной стабильности и где потом, усилившись, стал активно подминать элиты под себя, меняя силовиков.

Это пары укрупняемых регионов: Пермская область с Коми-Пер- мяцким округом, Красноярский край с двумя округами, Иркутская и Читинская области с бурятскими округами, Камчатка с Корякским округом. Сюда же можно отнести не реализованные пока проекты укрупнения с участием Ненецкого округа, Адыгеи, Хакасии, тюменских округов.

Это регионы-локомотивы, концы «цепочек преуспеяния», с которыми связаны надежды на инновативный экономический рост: Ленинградская, Московская, Томская области, Татарстан...

Это восточные фронтирные регионы, ряд из которых рассматривается еще и как база новой экономической экспансии: Сахалин, Якутия, Красноярский и Приморский края, Иркутская область, Амурская область.

Помимо общих фазовых сдвигов, связанных с принятием тех или иных общенациональных приоритетов, которые определяют и региональные доминанты, есть и индивидуальные колебания, связанные с конкретными регионами и динамикой политического развития там. Скажем, ближе к завершению срока полномочий главы региона или проведению выборов в ЗС внимание Центра к региону в самых разных его формах увеличивается.

Интересно проследить всю логическую цепочку: «внимание — влияние — вмешательство с целью изменить — изменения (эффективность вмешательства)». Все последние годы происходила экспансия Центра, «удлинение его рук». Верхний слой руководства регионов, включая не только руководителей федеральных органов, но и губернаторов, стал фактически продолжением федеральной политической машины, а не сочленением федеральной с региональными. Был сделан упор на повышение управляемости этим слоем из Москвы за счет его укорененности и способности управлять в регионе. Происходило игнорирование закономерностей и тонкостей региональной организации. При этом если в сферах политической и кадровой в значительной степени сохранилась старая система ручного управления с индивидуальным вмешательством, то в сфере социаль- но-экономической за два-три года до кризиса начала выстраиваться относительно прозрачная и институционализированная система конкурентного распределения ресурсов развития.

Поворотным стал 2005 г. с массовыми протестами на местах против монетизации, проведенных с игнорированием региональных различий и интересов. Переход на новую систему назначения глав также потребовал большего внимания к регионам: была введена практика их отчетов на заседании правительства. Еще раньше — со второй половины 2004 г. — практически полностью перешел на практику выездных заседаний президиум Госсовета 22. С 2003 г. стали практиковаться пышные празднования юбилеев регионов и масштабные

международные мероприятия со специальной правительственной программой их подготовки: «большая восьмерка» (Петербург, 2003), саммиты «Россия-Евросоюз» (Сочи, 2006; Самара, 2007; Ханты-Мансийск, 2008; Хабаровск, 2009), саммиты ШОС (Челябинск, 2007; Екатеринбург, 2010), АТЭС (Владивосток, 2012) и др. В финансово-экономической сфере была свернута практика многочисленных региональных ФЦП: из нескольких десятков программ, существовавших в начале 2000-х годов, были оставлены две крупные (по Югу России, а также Дальнему Востоку с Байкалом) и три регионального масштаба (по Калининградской области, Чечне и Курильским островам), стала расширяться практика конкурсных инвестиционных проектов (на основе государственно-частного партнерства с софинансированием из Инвестиционного фонда), создания особых экономических зон (ОЭЗ) разного типа; самых разных ведомственных грантов и проектов: национальных университетов, федеральных медицинских центров, на реформирование ЖКХ и пр.

Индивидуальные импульсы, поступающие в регион из Центра, чрезвычайно разноплановы и разнообразны. Это могут быть: назначение главы региона и особенно замена действовавшего главы; замены ключевых представителей Центра в регионе включая главного федерального инспектора, прокурора, руководителей ФСБ и МВД; инициированные Центром масштабные действия правоохранительных структур против крупных представителей региональных политических элит; визиты в регион высокопоставленных представителей Центра; крупные федеральные инвестиционные, пилотные политические, административные и иные проекты, осуществляемые в регионе; проведение в регионе масштабных мероприятий общефедерального или международного значения; предоставление главе региона возможности более активного участия

вфедеральной политике посредством вхождения в президиум Госсовета, разного рода федеральные проекты.

Ранее, анализируя социально-политическое развитие в регионах

в1990-х — начале 2000-х годов, мы показали, что вмешательство Центра независимо от ставящихся при этом целей и знака негативно сказывается на демократичности региона 23. Посмотрим, насколько справедлив этот вывод в новых условиях, попытавшись попутно объяснить внутреннюю логику разных форм внимания Центра к регионам.

1. Замены губернаторов. За четыре с лишним года действия нового порядка назначения/утверждения глав регионов с февраля 2005 г. по июнь 2009 г. было проведено 97 назначений, из которых в 55 случаях были подтверждены полномочия действующих глав, а в 42 случаях назначены новые. С середины 2007 г. идет радикальное обновление губернаторского корпуса: из 27 глав регионов, назначенных с августа 2007 г., лишь пятеро были инкумбентами, назначенными на новый срок. Причем в половине всех случаев (13 из 27) замены прошли досрочно по инициативе Москвы 24. Очень важно и изменение модели назначения: если за первые два года на посты глав регионов было назначено лишь 6 «варягов» из-за пределов региона, то за последние менее чем два года — 15! Две трети всех новоназначенных губернаторов — «варяги». Это означает резкое изменение режима функционирования и воспроизводства всей региональной политической элиты: вслед за губернатором-«варягом» подтягивается и его команда — иногда из одного региона или корпорации, а иногда и сборная. Формируется целый слой политических кондотьеров — высокопоставленных чиновников ранга вице-губернатора,

переезжающих из региона в регион 25.

2. Замены генералитета в регионах. Проведенный нами ранее анализ перестановок руководителей основных силовых и правоохранительных структур на региональном уровне в годы первого президентского срока Путина 26 позволил сделать ряд важных выводов. Отметим следующие: силовое измерение федеральной реформы — главное, которому были подчинены все остальные; к числу важнейших для Центра достижений реформы можно отнести восстановление системы постоянной горизонтальной ротации руководства территориальных органов федеральных ведомств, существенное усиление горизонтальной и вертикальной мобильности руководящего звена основных из них.

Во время второго срока активные замены верхнего звена региональных силовиков продолжились (рис. 1.1). Всего за второе путинское четырехлетие был заменен 81 прокурор, 67 начальников УВД, 39 начальников УФСБ. Только в семи регионах (Республика Алтай, Татарстан, Кемеровская, Омская, Пензенская, Тамбовская области,

Чукотский АО).

3. Давление на местные политические элиты со стороны правоохранительных структур. «Диктатура закона», провозглашенная

Рис. 1.1. Пульс федеративной реформы, 2000—2008 гг.

Путиным сразу после избрания президентом, по мере того как контроль и над судебной системой, и над правоохранительными структурами на местах все более сосредотачивался в Кремле, стала одним из важнейших инструментов в отношениях между федеральными и региональными политическими элитами, рычагом давления на последние, приобретая часто вид селективного использования закона в политических целях. Главы регионов и местные политические элиты в целом представляют собой естественную мишень. Второй президентский срок Путина ознаменовался переходом от опосредованного к прямому давлению на неугодных чем-то Кремлю губернаторов с возбуждением против них уголовных дел, проведением обысков и других следственных действий и т. д. Двумя важными прецедентами стали отстранение в марте 2005 г. Путиным незадолго до этого переизбранного на второй срок губернатора Корякского округа В. Логинова в связи с «утратой доверия президента», а в мае 2006 г. задержание, а затем арест губернатора Ненецкого округа А. Баринова 27. С тех пор случаи силового давления на региональную политическую элиту множились, хотя главы регионов все более предпочитали уходить хоть под давлением, но «по-хорошему» — по «собственному» желанию. Главными мишенями из фигур регио-

нальной политической элиты стали в 2007—2008 гг. мэры региональных столиц, часто занимающие второе после главы региона место в политической иерархии. Из наиболее свежих случаев массированного давления на местные элиты со стороны правоохранительных органов можно отметить Башкирию, Хакасию, Пермский, Приморский, Ставропольский края, Амурскую, Иркутскую, Орлов-

скую области.

4. Отчеты губернаторов на заседании правительства России.

Практика отчетов глав о социально-экономическом положении регионов была введена в январе 2006 г. Это наряду с запуском нацпроектов стало реакцией на прокатившуюся по стране в начале 2005 г. волну массовых протестов в связи с монетизацией льгот, способствовавшей осознанию Кремлем слабости механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

За 27 месяцев (с января 2006 г. по март 2008 г.) были заслушаны 22 главы регионов (после этого до конца 2009 г. региональных отчетов на правительстве не было). В последние полтора года существования, когда система стала отлаженной, региональные отчеты на заседаниях правительства практиковались ежемесячно. Отчеты способствовали ознакомлению членов правительства с регионом и его главой и давали последнему возможность пролоббировать ряд важных для региона проектов как в процессе подготовки, так и непосредственно на заседании правительства.

На первых регионах — это были Сахалинская область в октябре 2005 г. и Воронежская в январе 2006 г. — отрабатывалась схема представления региона и его нужд. Довольно быстро доклады глав регионов превратились в отчеты по реализации нацпроектов и об участии в федеральных целевых программах.

Сама идея индивидуального обращения правительства к проблемам одного конкретного региона не нова и отчасти напоминает заключение договоров о разграничении полномочий и предметов ведения‘ между органами исполнительной власти Центра и регионов 1994—1998 гг. Только тогда у Москвы не было денег, и она уступала регионам полномочия, а сейчас предлагала в первую очередь финансирование проектов.

Изменился и состав регионов: в 1990-е годы договоры подписывались прежде всего с республиками, а теперь преобладают области

и края включая пять из семи центров федеральных округов (кроме столиц Москвы и Петербурга).

Самое короткое решение было принято по богатой Тюменской области. Приняв к сведению доклад губернатора, правительство России поручило ряду министерств и ведомств «проработать, с учетом состоявшегося обсуждения, предложения правительства Тюменской области о повышении конкурентоспособности продукции организаций области, развитии обрабатывающей промышленности, организации высокотехнологичного производства по глубокой переработке углеводородного сырья».

С приходом Д. Козака на пост главы Минрегионразвития в сентябре 2007 г. старая система презентаций регионов была подвергнута критике за то, что упор делался на финансировании федеральным бюджетом объектов капитального строительства в регионе и не обращалось должное внимание на проблемы «эффективности реализации» структурных и институциональных реформ в образовании, здравоохранении, ЖКХ» для достижения стратегических целей развития регионов. В апреле 2008 г. правительство приняло соответствующее решение. Теперь подход при рассмотрении положения дел в регионах должен стать более комплексным. Во главу угла будет поставлен анализ ситуации и выработка конкретных мер в отношении регионов, «в которых не в полной мере реализуются общефедеральные цели и задачи повышения уровня и качества жизни населения». Будет изменен и подход к отбору регионов. Теперь это в первую очередь будут «отстающие» — те регионы, в которых «низкий уровень выполнения общефедеральных целей совпадает

с низкими темпами развития».

5. Крупные инвестиционные проекты с участием государства. Начиная с 2005 г. в роли «пряника» в отношениях Центра с регионами все чаще стали выступать средства федерального бюджета, выделяемые в рамках крупных инвестиционных проектов: развития инфраструктуры, частно-государственного партнерства, особых экономических зон (ОЭЗ) и др.

В отличие от свободных экономических зон 1990-х годов, создававшихся в депрессивных регионах с целью привлечения туда дополнительных финансовых средств 28, новые ОЭЗ организовывались на конкурсной основе и требовали разработки детальных проектов, отвечающих всем сформулированным правительством

требованиям. Они доставались наиболее продвинутым и инициативным регионам. В конце 2005 г. были организованы первые шесть ОЭЗ: четыре технико-внедренческие (инновационные) в Дубне (Московская область), Зеленограде (Москва), Стрельне (Петербург) и Томске — и две промышленно-производственные в Елабуге (Татарстан) и Липецке. В начале 2007 г. были созданы 7 ОЭЗ ту- ристско-рекреационного типа: в Республике Алтай, Алтайском крае, Бурятии, Иркутской области, Краснодарском и Ставропольском краях, Калининградской области. Существуют и три проекта создания ОЭЗ портового типа: в Краснодарском крае, Хабаровском крае, Ульяновской области.

Помимо этого на всей территории Калининградской области действует ОЭЗ, созданная по закону № 16-ФЗ от 10 января 2006 г., а в Магадане действует торгово-производственная зона, созданная еще по закону 1999 г.29

Что касается проектов, финансируемых из средств Инвестиционного фонда (табл. 1.11), то это в первую очередь крупные инфраструктурные проекты в Петербурге и Ленинградской области (Западный скоростной диаметр и Орловский тоннель под Невой, перегрузочный комплекс в Усть-Луге), Москве и Московской области (выход на МКАД с Минского шоссе, участок скоростной автодороги Москва — Петербург), Красноярском крае (мост, автодорога, железная дорога и линии электропередач в Нижнем Приангарье), Туве (железная дорога Кызыл — Курагино), Читинской области (железная дорога Нарын — Лугокан). Кроме того, из Инвестфонда оплачена проектная документация по ряду других крупных проектов: автомобильной дороги Москва — Петербург (Московская, Тверская, Новгородская области), Центральной кольцевой автодороги (Московская область), комплексному развитию Южной Якутии, «Урал промышленный — Урал полярный» (Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Свердловская, Тюменская, Челябинская области), автодорог Краснодар — Кабардинка (Краснодарский край) и М4 «Дон» (Московская, Тульская, Липецкая, Воронежская, Ростовская области, Краснодарский край).

Следует отметить, что внимание Центра — это и результат (лоббистских усилий, хозяйственных и политических достижений, решения или, наоборот, отсутствия решения важных проблем), и одновременно ресурс (особенно это касается юбилеев, международных

встреч, приездов президента и премьера). Это внимание важно не столько само по себе, сколько в связи с тем влиянием, которое оно оказывает на трансформационные процессы в регионах. Влияние это нелинейно и не одноканально: по разным каналам оно может быть разнонаправленным. Следует добавить, что в условиях непрозрачности и непубличности российской политики, а также многомерности внимания Центра часто бывает трудно определить его итоговый знак. Остается оперировать интенсивностью внимания Центра к регионам в разных его проявлениях.

Обратимся теперь к нашим регионам (табл. 1.12). Обе крупные действующие в настоящее время территориальные федеральные целевые программы имеют к ним непосредственное отношение: «Юг России» — к Астраханской области, «Дальний Восток и Забайкалье» — к Иркутской. В последнее время усиливается внимание к Арктике 30, что выдвигает вперед и Мурманскую область.

По вниманию со стороны Центра Астраханская область, будучи сравнительно небольшой и не значимой ни электорально, ни экономически, входит в первую десятку регионов страны. Это следствие того, что область имеет важное геополитическое положение. Она позиционирует себя как форпост на Каспии, как ключевое звено в транспортном коридоре «Север — Юг», там только что с помпой отпраздновали 450-летие Астрахани. Из описываемых субъектов именно в Астрахань чаще всего приезжали Путин и Медведев. Здесь часто меняют силовиков. Область — своего рода центр рекрутирования силовиков для всего Юга России — полигон для их подготовки в условиях, приближенных к «боевым». Здесь, в частности, служил М. Зязиков до прихода в Ингушетию.

Много внимания получает регион и в плане разного рода государственных проектов. В Астрахани был построен федеральный медицинский центр, область выиграла гранты Министерства образования и по реформированию ЖКХ, немало получила в рамках ФЦП «Юг России». Внимание к области стабильно, поскольку основные факторы, его определяющие, — Каспий, Северный Кавказ, Казахстан, влияние которых не уменьшается.

Область стала четвертой, чей доклад обсуждался на заседании правительства России (18 мая 2006 г.), что отчасти было связано с подготовкой к юбилею Астрахани. Принятые правительством решения касались строительства порта Оля, предоставления финан-