Висновок

на проект Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстр. №2789 від 18.07.2008 р.)

Проект Адміністративно-процедурного кодексу України (далі - Кодексу) складається з VIII розділів, які об’єднують 15 глав, та регулює: принципи адміністративної процедури; засади адміністративного провадження (склад та правовий статус учасників адміністративного провадження та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі), питання документування адміністративного провадження, доказів, адміністративних витрат, а також строків); адміністративне провадження; питання прийняття адміністративного акта та порядок його виконання; адміністративне оскарження; загальні питання відповідальності учасників адміністративного провадження.

Оцінюючи поданий законопроект у цьому напрямку, можна визнати слушними ряд вміщених у проекті новел, зокрема: пропозиції щодо врегулювання взаємовідносин адміністративних органів не лише з фізичними, а й з юридичними особами; зобов’язання адміністративних органів обґрунтовувати свої рішення; наділення учасників адміністративних правовідносин суттєвими процедурними правами (право особи бути вислуханою до прийняття будь-якого індивідуального рішення, що може на неї негативно вплинути, та надати необхідні докази; право кожної особи на доступ до матеріалів справи, які її стосуються), що сприятиме реалізації громадянами конституційного права на звернення; регламентація оскарження адміністративних актів у позасудовому порядку; встановлення принципів діловодства та правил документування діяльності адміністративного органу.

Коло відносин, які охоплюються предметом регулювання поданого проекту та підпадають під сферу його дії, є надзвичайно широким і різноплановим (видача дозволів, реєстрація суб’єктів, легалізація актів, призначення пенсій, субсидій, вирішення інших нагальних питань повсякденного життя громадян тощо) у зв’язку з чим ці відносини регулюються численними правовими нормами, які містяться у багатьох нормативно-правових актах. Не викликає сумнівів, що це суттєво утруднює ґрунтовне та детальне врегулювання всіх адміністративних процедур, однак, проект не виконує завдання уніфікації і зведення в один нормативно-правовий акт усіх цих розрізнених положень.

Поданим проектом передбачається побудова адміністративного провадження на нових теоретичних засадах, необхідність у чому обґрунтовується у пояснювальній записці до законопроекту потребою нової оцінки місця і ролі держави на сучасному етапі розвитку українського суспільства. Головною причиною цього є покладена в основу проекту доктрина «адміністративних послуг», яка радикально відрізняється від характеру управлінських відносин на сьогоднішній день і ґрунтується на постулатах, що розглядають адміністративне право не як «управлінське», а як «публічно-сервісне» право, начебто спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їх стосунках з адміністративними органами.

Отже, здійснення владно-розпорядчих повноважень органами виконавчої влади у вигляді «послуг» потребує чіткого пояснення, а законодавчі норми повинні містити обмеження, які б не давали можливості перевести на «платну основу» будь-яку діяльність органів виконавчої влади, пов’язану із забезпеченням тих чи інших прав та законних інтересів громадян.

Безумовно, важливо враховувати міжнародний досвід, норми та стандарти Ради Європи в галузі адміністративного права, включаючи досвід регулювання адміністративних процедур. Однак, варто відзначити, що «сліпе» копіювання зарубіжного досвіду, нехай навіть й конструктивного, не означає, що напрацьовані десятиліттями закордонні моделі правових інститутів обов’язково дадуть користь для України, яка має інше історичне середовище, правову культуру, зрештою, іншу правову систему.

Запропоновані у проекті процедури провадження є надзвичайно подібними до правил судочинства (зокрема, положення про докази, заперечення, слухання, клопотання, відвід посадової або службової особи, проведення огляду місця та речей, допиту спеціалістів, експертів та свідків тощо). Однак, адміністративний орган не може бути прирівняний за своїм процесуальним статусом до судових органів.

Викликають низку зауважень і передбачені у проекті окремі процедури адміністративного провадження.

1) Вважаємо, що з проекту має бути виключена ст. 61 («Заяви, що не підлягають розгляду»). Звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів є конституційним правом громадян, якому кореспондує обов’язок цих органів розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40 Конституції України). Зазначена конституційна норма не містить винятків, отже їх не можна встановити звичайним законом. До того ж, відповідно до ч. 3 ст. 22 при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Звісно, що адміністративний орган може врахувати наявність рішення суду, але взагалі не розглядати звернення не може.