2. Правове забезпечення процедури прийняття індивідуальних адміністративних актів. Загальне і спеціальне законодавство про адміністративну процедуру.

 Індивідуальний акт слугує юридичним фактом, якщо законодавство пов'язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин у сфері виконавчої влади;

Індивідуальний акт може носити юрисдикційний (правоохоронний) характер, тобто він може містити правову оцінку тих чи інших фактів, розв'язання спорів про право чи застосування встановленої законом санкції.

Виклики становлення законодавства про адміністративну процедуру на сучасному етапі (А. Школик , Вісник ЛНУ,випуск 55)

Незважаючи на кілька спроб розгляду у Верховній Раді України (2004 та 2008 роки) проекту Адміністративно- Процедурного кодексу, до цього часу його не прийнято. В результаті Україна, на відміну від переважно їбільшості держав – членів Європейського Союзу (крімФранцузької Республіки), а також і держав колишнього Радянського Союзу (крім Російської Федерації) до цього часу не має загального закону про Адміністративну процедуру. Поряд з цим, приймаються інші нормативно-правові акти, тою чи і ншою мірою дотичні до регулювання адміністративної процедури. Розпочнемо з прийняття у 2005 році основоположного для сфери Адміністративної юстиції Кодексу адміністративного судочинства і формування відокремленої підсистеми адміністративних судів. Основним завданням цих судів є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичнихо сіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування (пункт 1 статті 2 КАС України). Відповідно, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті цими органами рішення чи дії на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. Словосполучення “успосіб” і означає відповідність прийнятих рішень та вчинених дій певного органу встановленому правовими актами порядку діяльності цього органу, тобто, адміністративній процедурі. В Україні, як ми уже згадували, правове регулювання адміністративної процедури існує, але не на рівні Загального закону чи кодексу, а спеціальних нормативно – правових актів. Таким чином, адміністративні суди перевіряють законність процедури діяльності органів публічної адміністрації, яка врегульована достатньо розрізнено у нормах спеціальних законів, а нерідко й підзаконних нормативно-правових актів. На нашу думку, порядок функціонування адміністративних судів, які контролюють діяльність органів публічної адміністрації мав би бути врегульований після прийняття Адміністративно – процедурного кодексу, або, принаймні, водному пакеті з ним. Адже судовий контроль публічної адміністрації є уже наступною стадією а відбувається після прийняття незаконного, на погляд фізичної чи юридичної особи, рішення відповідного органу публічної адміністрації або ж його бездіяльності.

Ця теза не заперечує доцільності існування відокремленого адміністративного судочинства. Однак, за такого, не надто послідовного прийняття законодавчих актів розробники Кодексу адміністративного судочинства змушені були закласти основні принципи законодавства про адміністративну процедуру в пункт 3 статті 2 цього Кодексу, де визначені критерії, за якими адміністративні суди перевіряють діяльність суб’єктів владних повноважень. Зазначені критерії за змістом відповідають усталеним в зарубіжних кодексах (законах) принципам адміністративної процедури.

Таким чином, адміністративні суди повинні перевіряти, чи діяли органи Публічної адміністрації у спосіб, передбачений законодавством за двома напрямами: На відповідність згаданим критеріям та нормам спеціального законодавства, що визначає порядок функціонування та прийняття рішень органами публічної адміністрації. Зазначене спеціальне законодавство, що містить адміністративно – процедурні норми, за відсутності загального закону, розвивалось доволі інтенсивно.

В першу чергу, тут варто назвати прийняття кількох рамкових законів у сфері господарської діяльності, котрі загалом покращили правове забезпечення адміністративної процедури в частині правовідносин органів публічної

адміністрації з суб’єктами господарювання: закони “ Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності ” від 6 вересня 2005 року [2] та “ Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності ” від 5 квітня 2007 року [3]. Обидва закони становлять добрий приклад, оскільки є рамковими в двох основних напрямах функціонування публічної адміністрації: у сфері надання адміністративних послуг (видача дозволів) та здійсненні контрольно-наглядової (інспекційної) діяльності. І один і другий закони включають норми про адміністративну процедуру: перший встановлює порядок діяльності дозвільних органів та державних адміністраторів, а другий – порядок здійснення державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності. Загалом зазначені закони, на думку експертів, покращують правове регулювання адміністративної процедури у відповідній сфері [4, c. 5].

Однак, якщо проаналізувати сферу дії обох законів та їх місце у правовому забезпеченні діяльності публічної адміністрації, впадає у вічі не надто широке коло правовідносин, що регулюється ними. По-перше, обидва закони, як випливає із назви та змісту, врегульовують взаємовідносини органів публічної адміністрації виключно з суб’єктами господарювання, якими є юридичні особи або фізичні особи-підприємці. Тобто, фізичні особи, які не займаються підприємницькою діяльністю не підпадають під покращене названими законами правове регулювання. По-друге, в обох законах визначено цілий ряд сфер, на які ці закони не поширюються, навіть у відповідних сферах діяльності публічної адміністрації: видачі документів дозвільного характеру чи здійсненні державного контролю (нагляду). Зокрема, необхідно відзначити, що відповідно до частини 2 статті 2 закону “ Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності ”, дія закону не поширюються на відносини, що виникають під час здійснення контролю (нагляду) у майже двадцяти сферах. Мова тут йде як про достатньо широкі сфери, наприклад, податкового чи митного контролю (проведення контрольних заходів у яких забезпечується окремими Кодексами), так І про досить вузькі, наприклад, державного нагляду (контролю) за дотриманням ліцензійних умов транспортування газу трубо проводами та його розподілу.

В результаті такого розвитку законодавствами можемо отримати стан, коли кількість винятків із дії загального рамкового закону може перевищувати кількість сфер, для яких він буде чинним. Більше того, у випадку прийняття адміністративно-процедурного кодексу, в якому,в свою чергу, передбачаються ряд сфер, на які це й законодавчий акт не поширюватиме свою дію, правове регулювання ще більше ускладнюється. Адже норми, що закріплюють порядок діяльності органів публічної адміністрації (адміністративну процедуру) будуть розміщені на трьох рівнях:

• спеціальних законів та підзаконних нормативно - правових актів (наприклад, закон “ Про державну допомогу сім’ям з дітьми”);

• рамкових законів у тій чи іншій сфері діяльності публічної адміністрації (зокрема, крім двох вище названих законів у сфері господарської діяльності на Розгляді у Верховній Раді перебуває законопроект “ Про адміністративні послуги ”) [5];

• загального Адміністративно - процедурного кодексу.

Така трирівнева система правового забезпечення діяльності публічної адміністрації видається доволі складною і може викликати колізії у практиці правозастосування. Тобто, традиційна проблема визначення співвідношення норм загальних та спеціальних нормативно - правових актів в Україні доповнюється додаванням третього, проміжного рівня рамкових законодавчих актів, який необхідно узгоджувати як із спеціальними, такі загальним актом, що містять адміністративно-процедурні норми. Саме тому розвиток адміністративно-процедурного законодавства повинен відбуватись системно, із врахуванням необхідності закріплення чіткого співвідношення між нормами правових актів усіх рівнів правового забезпечення діяльності публічної адміністрації.

Подібна ситуація із багаторівневістю зазначеного правового забезпечення. Спостерігаємо не лише в Україні, але й у наших сусідів – Російської Федерації. Як вказує відомий російський професор Т.Я. Хабрієва, відсутність системного підходу до регулювання адміністративних процедур призводить до того, що багато з них починають діяти не ефективно або перероджуються в адміністративні бар’єри, які перешкоджають реалізації прав і свобод особи і вирішенню соціально-економічних та політичних задач, що стоять перед державою і суспільством [6, с. 96.]. Хоча й при цьому варто нагадати, що Росія є федерацією і у них стан правового забезпечення об’єктивно ускладнений федеративним устроєм та наявністю як федерального законодавства, такі законодавства суб’єктів федерації. Україна ж є унітарною державою, відповідно до пункту 12 статті 92 Конституції діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами України і, відповідно правове забезпечення порядку діяльності органів виконавчої влади повинно бути здійснене лишена законодавчому рівні.

Таким чином, в частині системності формування національного законодавства про адміністративну процедуру приходимо, принаймні, до двох висновків. По-перше, правове регулювання порядку діяльності органів публічної адміністрації не повинно здійснюватись на рівні підзаконних нормативно-правових актів. З огляду наважливість реалізації прав фізичних та юридичних осіб та виконання ними своїх обов’язків у відносинах з публічно адміністрацією видається недоцільним правове регулювання адміністративної процедури не лише Кабінетом Міністрів України та центральними органами виконавчої влади, алей органами місцевого самоврядування. Адже об’єктивно відмінності в різних адміністративно-територіальних одиницях не є настільки великими, щоб виправдати відмінне правове регулювання адміністративної процедури у різних регіонах.

По-друге, законодавцю необхідно максимально чітко визначити співвідношення спеціального та рамкового законодавства, що містить адміністративно-процедурні норми. У випадку ж прийняття загального адміністративно-процедурного кодексу – також максимально чітко закріпити, який законодавчий акт: спеціальний, рамковий чи загальний діятиме у випадку виникнення колізій. Адже відсутність такого врегулювання сприятиме ситуаціям, коли буде застосовуватись найвигідніший для певного суб’єкта правовідносин законодавчий акті, відповідно, збільшиться можливість для зловживань в діяльності органів публічної адміністрації. Питання пріоритету спеціального, рамкового чи загального закону, що містить адміністративно - процедурні норми по-різному закріплюється у законодавстві зарубіжних державах. В Україні ж цю проблему треба вирішити із врахуванням наявності уже достатньо складної системи нормативно - правових актів, що визначають порядок функціонування органів публічної адміністрації. В протилежному випадку мине досягнемо мети правового регулювання адміністративної процедури – покращення реалізації та захисту прав, свободі законних інтересів фізичних та юридичних осіб у їх відносинах з публічною адміністрацією [7].

Підсумовуючи, законодавство про адміністративну процедуру в Україні, яке перебуває до цього часу на етапі становлення, повинно розвиватись системно. Необхідною видається на цьому етапі є розробка Концепції розвитку адміністративно-процедурногозаконодавстватасхваленняїїназагально- державному рівні. Продовження ж часткового удосконалення нормативно – правової бази у цій дуже широкій і важливій сфері правового регулювання нагадуватиме швидше “ ямковий ” ремонт дороги місцевого значення. Навпаки ж, системний підхід дозволить створити правову базу, яка працюватиме тривалий часі задовольнятиме потреби громадян, суспільства та держави.