Вопрос 5. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Центральным элементом федерализма является на­личие реальных прав субъектов Федерации, закреплен­ных в федеральной Конституции, в рамках которых они самостоятельны в определении своей собственной поли­тической структуры.

Как правило, федеративные государства могут стро­иться на двух принципах: территориальном и нацио­нальном. В зависимости от того, какой принцип поло­жен в основу Федерации, и определяется правовой ста­тус субъекта Федерации.

Территориальный принцип построения Федерации означает, что субъектами Федерации являются опреде­ленные территории независимо от национальной при­надлежности населения, там проживающего.

Национальный принцип построения Федерации пред­полагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности (наряду с другими), которая дает название данной автономии.

До подписания федеративного Договора 1992 г. Рос­сийская Федерация строилась по национальному прин­ципу. Субъектами Федерации признавались республи­ки, автономные области и автономные округа. После заключения Договора в состав Российской Федерации вошли территориальные субъекты — края, области, го­рода федерального значения.

Субъект Федерации — это ограниченно правоспо­собное образование, имеющее черты государственнос­ти, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим па­раметрам:

• не обладают суверенитетом;

• не имеют права на отделение или сецессию;

• граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации;

• закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному закону;

• перед лицом федеральной власти субъекты Федера­ции равны.

Российская Федерация — это Федерация, сочетаю­щая в себе субъектов, организованных как по нацио­нальному, так и по территориальному признаку. Российская Федерация состоит из 89 субъектов. В науке конститу­ционного права существует точка зрения, что российс­кие республики обладают ограниченным суверенитетом. Важной характеристикой субъекта Федерации явля­ется его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникнет вопрос о переименовании субъекта Российс­кой Федерации, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого им в установленном порядке (референдумом, решением законодательного или исполнительного органа).

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:

1) республики в составе России, которые могут при­нимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);

2) края, области, города федерального значения, кото­рые принимают свои уставы, учреждают свои орга­ны власти и могут иметь в своем составе автономные округа и область;

3) автономные округа и автономная область: по их пред­ставлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в «двойном подчинении» — и у России, и у области (края), в составе которой они находятся. Несмотря на статусные различия субъектов Россий­ской Федерации они обладают рядом важных призна­ков, унифицирующих их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью Российской Федерации.

К таким признакам относится:

• наличие собственной конституции или устава, опре­деляющих их в качестве субъекта федерации;

• собственная территория;

• собственная система органов государственной власти;

• собственная правовая система, включающая в себя как нормативные акты органов государственной вла­сти субъекта Федерации, так и акты органов мест­ного самоуправления;

• наличие собственной компетенции;

• наличие собственности субъекта Федерации, нало­говой базы и бюджета;

• представительство в федеральном парламенте;

• признание права на международные связи и внеш­неэкономическую деятельность;

• право заключения договоров о разграничении пред­метов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов РФ; нали­чие собственной символики. Конституция РФ предусматривает возможность из­менения состава Российского государства. Это может про­исходить путем:

1) принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны»;

2) образования в ее составе нового субъекта в результате:

• объединения существующих субъектов;

• вычленения из существующих субъектов новых са­мостоятельных образований;

• перехода из одного вида субъектов в другой;

• изменения конституционно-правового статуса субъек­та. Изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и вхождение в ее состав нового субъекта оформляются путем приня­тия федерального конституционного закона, но не в общем порядке законодательного процесса, а в спе­циальном порядке. Субъекты права законодательной инициативы вносят предложение о конституционной поправке в ст. 65 Конституции РФ, содержащую пе­речень наименований всех субъектов Российской Фе­дерации. Для принятия данной поправки необходи­мо квалифицированное большинство обеих палат Фе­дерального Собрания, но в отличие от других статей глав 3-8 Конституции не требуется одобрение зако­нодательными органами двух третей субъектов Рос­сийской Федерации. Однако вопрос об изменении ста­туса субъекта — не только юридический, но и поли­тический, поэтому должен решаться чрезвычайно осмотрительно,

Республики в составе Российской Федерации Федеративный договор 1992г., исходя из сложив­шихся традиций и политической ситуации, выделил в особую привилегированную категорию национальные республики в составе России. Конституция России (ч. 2 ст. 5) продолжила юридическое оформление такого вида субъектов Российской Федерации как республики в ее составе, определив их как государства. Важнейшим ат­рибутом государственности этих субъектов и их первой отличительной чертой является право иметь свою кон­ституцию. Причем, утверждение Основного Закона рес­публики в составе России федеральными органами вла­сти не требуется. Конституция республик имеет выс­шую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. Так же как федеральная Конститу­ция, она принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой особом порядке.

В республиканских Конституциях закрепляются ос­новы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность рес­публиканских органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются наряду с русским свой государственный язык и свои государственные символы (герб, флаг, гимн, столица). Государственная символика, наименование республики, официально зафиксированное в ст. 65 Конституции РФ, отражают национально-истори­ческие традиции и дух нации, проживающей на данной территории. Второй отличительной чертой такого субъек­та как республики в составе Российской Федерации явля­ется право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). И в тех республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (та­ковых 6 из 21), и в республиках, где титульная нация не составляет большинство (Татарстан, Калмыкия), и в мно­гонациональных республиках (Дагестан) может быть зак­реплено двуязычие и многоязычие. В органах государствен­ной власти, органах местного самоуправления, государ­ственных учреждениях республик эти языки употребля­ются наряду с государственным языком Российской Федерации — русским.

Третья отличительная черта — граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории рес­публики в составе Федерации, являются одновременно и гражданами этой республики. Прекращение гражданства российской Федерации влечет за собой прекращение граж­данства республики. В данном случае нельзя говорить о двойном гражданстве, так как обладание гражданином федеративного государства одновременно гражданством самой Федерации и ее субъекта свидетельствует лишь о двух уровнях правовых связей этого гражданина.

После 1992 г. Российская Федерация была преобра­зована таким образом, что бывшие административно-территориальные единицы — области и края — смогли уравнять свой статус со статусом бывших автономных образований в составе Российской Федерации.

Сейчас в качестве субъектов Федерации в состав Рос­сийской Федерации входят 6 краев (Алтайский, Крас­нодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольс­кий, Хабаровский), 49 областей и 2 города федерально­го значения — Москва и Санкт-Петербург. Они являют­ся государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией (ст. 5, 65) при­дан статус субъектов Российской Федерации.

Ранее край, область были наиболее крупными адми­нистративно-территориальными единицами, В России наличие краев было связано главным образом с тем, что в отличие от областей они имели в своем составе авто­номные образования (за исключением Приморского края). В подавляющем большинстве краев и областей преобладает русское население. В настоящее время край, область — качественно иное образование, нежели адми­нистративно-территориальная единица, какой она была ранее. Края, области и города федерального значения — полноправные субъекты Российской Федерации, пред­ставляющие две трети от общего их количества.

Края, области, города федерального значения при­нимают свои уставы, учреждают свои органы власти, имеют свою символику.

Уставу края (области) присущи все признаки Кон­ституции. Данный нормативный акт занимает высшее место в иерархии нормативных актов этого субъекта. Устав принимается законодательным (представитель­ным) органом края (области) и вступает в силу в поряд­ке, установленном субъектом Федерации. На современ­ном этапе устав не нуждается в регистрации федераль­ными органами государственной власти.

Как и в других субъектах Федерации, в краях и областях избираются законодательные органы, именуемы! по-разному. Порядок избрания и численность устанавливаются уставами и их избирательными законами Органы исполнительной власти данных субъектов Фе­дерации образуют единую систему с исполнительными органами Федерации.

Отличительной чертой правового статуса края, области является возможность вхождения в их состав другого субъекта Российской Федерации (автономных ок­ругов и автономной области). Это предполагает включе­ние территорий и населения автономий в состав терри­тории и населения края, области.

Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территори­альные образования, включающие наряду с админист­ративно-территориальными единицами (муниципальны­ми образованиями) другие национально-территориаль­ные образования, являющиеся субъектами Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области.