3. Система земельного права

Под системой земельного права понимается научно обоснованная последовательность расположения земельно-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленная характе­ром регулируемых общественных отношений. Институты, содержащие общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений, сос­тавляют общую часть земельного права, куда вхо­дят следующие институты: собственности на землю; пользования и иных прав на землю; управления земельным фондом; охраны земель; ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права складывается из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению, а именно: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности и иного специального назначения (энергетики, транспорта, связи, теле­видения, информатики, обороны и иного специального назначения); земель особо охраняемых территорий и объектов (заказников, заповедников, национальных парков и т.д.); земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».³ Целевое назначение земельного участка подразумевает определение параметров и вариантов (направлений) рационального использования и охраны земельного участка для лиц, обладающих земельными участками на любом легальном титуле: праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т.д.

Такие параметры и варианты следует рассматривать в качестве родовых признаков. Так, например, целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения не предполагает установления необходимости выращивания только одного определенного вида сельскохозяйственных культур. Более того, в состав земель сельскохозяйственного назначения входят земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (п.2 ст. 77 ЗК РФ). Другой пример. На территории особо охраняемых природных территорий, занимающих порою тысячи гектаров, ограниченно разрешается в специально отведенных местах сельскохозяйственное использование территории для местных жителей. А ведь целевое назначение таких земель предполагает изъятие их полностью или частично из хозяйственного использования и оборота (п.1 ст. 94 ЗК РФ). Отсюда и вытекает в качестве главного содержательного элемента дефиниции «целевое назначение земельного участка» закрепление в государственном кадастре недвижимости доминирующего варианта использования земель определенной категории. От целевого назначения и категории земель зависят особенности приобретения и прекращения прав на землю, охраны земель и т.д.

Каждая из семи категорий земель не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.

Для каждой категории земель устанавливается свой уникальный дифференцированный правовой режим. Данный термин широко используется в ЗК РФ, ГрадК РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ. Однако само определение «правового режима» в законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права оно имеет различное толкование.

Согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать как имеющую общий характер, поскольку на данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель.

Принципиально важным для правового регулирования земельных отношений является последовательное установление и утверждение в документах территориального планирования границ различных категорий земель. Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ, однако кодекс обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель, и в какой форме их утверждать.

Ответ на этот вопрос мы обнаружим в главе 3 ГрадК РФ, из которой следует, что в документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст.10 ГрадК РФ) определяются границы категории земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем) и т.д. На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; границы земель под объектами транспорта, информатики, энергетики регионального значения; границы земель сельскохозяйственного назначения (а также их планируемые границы) и т.д.

В документах территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель, и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений и городских округов аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

При составлении указанных документов территориального планирования будут использоваться данные государственного кадастра недвижимости, хотя органы местного самоуправления в определенных пределах могут вносить в них изменения, обусловленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Представляется весьма важным, что на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ были утверждены приказами министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем, для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования муниципального района.

Отсутствие документов территориального планирования для любого уровня публичной власти будет иметь весьма негативные последствия. Как следует из ч.4 ст.9 ГрадК РФ (и ст.3 о введении его в действие), с 1 января 2010 г. не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Правовой режим земель – это особый дифференцированный порядок регулирования жизнедеятельности в границах каждой категории земель, осуществляемый посредством установления субъектам земельных правоотношений стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области рационального использования и охраны земель в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.