1. Право государственной и муниципальной собственности на землю

В период своего существования Советский Союз представлял собой федеративное государство со сложным административно-территориальным устройством. При этом весь земельный фонд в его границах являлся единым и неделимым объектом права государственной собственности без разделения его между субъектами (республиками, краями, областями и т.д.).

В период проведения земельной реформы было установлено, что в России располагаются земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ); муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и иных формах собственности, причем содержание последних не раскрывалось. Как справедливо отмечал Г.В. Чубуков, новые формы собственности могут появиться в будущем, поскольку экономика выше права. Уже сейчас говорят о собственности казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов и т.д.⁴

Правовое регулирование разграничения «традиционных» форм публичной собственности на землю в Конституции России, ГК РФ, Законе о местном самоуправлении, иных федеральных законах и подзаконных актах вплоть до 2001 г. также страдало противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили вопрос субъекты РФ (государство было наделено земельной собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а именно о разграничении единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Попыток решить данную проблему предпринималось множество, а начало разграничению публичной собственности на землю было положено Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. Данный Указ в целях сохранения и рационального использования природных ре­сурсов, имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономичес­кое, общеэкологическое и иное общегосударственное значение. В последствии этот принцип получил свое дальнейшее развитие в федеральных законах. Например, ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях определяла перечень таких территорий, находящихся в федеральной собственности (государственные природные заповедники, национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (памятники природы, заказники и т.д.) и в муниципальной собственности (курорты).

Большое значение для последующего закрепления земельных участков в государственную или муниципальную собственность имело постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Несмотря на то, что в данном нормативном акте вопросы собственности на землю не рассматривались, определение объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность имело важное значение при определении в дальнейшем собственника земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В развитие этого правового акта позднее принято постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации», где предусматривалась передача объектов недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий участок.

В период 90-х годов XX века происходила разработка и подписание Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (всего их было заключено около пятидесяти). На основе таких договоров было подписано ряд Соглашений между правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ о детальном разграничении федеральных и региональных земель. В свою очередь, субъекты РФ на основе этих соглашений своими законами определяли перечень муниципальных земель. Однако все упомянутые нормативные акты либо пытались установить «общие принципы» разграничения публичной собственности на землю, либо регулировали частные вопросы такого разграничения.

ЗК РФ установил в качестве принципа земельного законодательства разграничение государственной собственности на землю, однако не предусмотрел критериев и процедур такого разграничения. Это было обусловлено существованием отдельного закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. (с 1 июля 2006 г. утратил силу).

Однако указанный Закон не устанавливал четких и однозначных оснований разграничения земель всех категорий. Например, земли населенных пунктов могли быть отнесены к любой из трех форм собственности. В законе выделялись четыре условия, при наличии которых земельные участки из состава различных категорий земель подлежали однозначному закреплению в собственность Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальную собственность. Для этого было необходимо, чтобы, во-первых, на участке располагалось недвижимое имущество, находящееся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципальной собственности, включая природные объекты (водные объекты, лесной фонд и т.д.).

Во-вторых, земельный участок должен быть предоставлен органу государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, органу местного самоуправления, либо государственному или муниципальному унитарному предприятию, учреждению, иному юридическому лицу, созданному соответствующей властной структурой. В-третьих, форма собственности на землю должна была зависеть от того, к какой форме собственности относилось приватизированное недвижимое имущество, расположенное на соответствующем не приватизированном участке. В-четвертых, выбор определенной формы собственности на участок зависел от наличия под поверхностью недр федерального, регионального или местного значения.

Однако реализация данного закона столкнулась с рядом проблем. Во-первых, не были определены сроки окончания процедуры разграничения государственных земель. Первоначально предполагалось, что процедура разграничения закончится к 2007 г. Однако только согласование списков отнимало около 2-2,5 лет, а аппарат правительства был в состоянии выпускать не более чем 20 списков в месяц. Таким образом, реально завершить данную процедуру возможно было только к 2030-2040 годам. Между тем, сама концепция ЗК РФ построена на предположении, что государственная собственность уже разграничена на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.⁵

Во-вторых, практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства РФ о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовились и утверждались в первоочередном порядке. Это вызывало у региональных и муниципальных властей опасения о реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований и порождало многочисленные обращения в Правительство РФ и иные федеральные органы власти.

В-третьих, причиной затягивания процесса разграничения публичной собственности на землю являлась сложность подготовки перечней земельных участков. Дело в том, что право собственности может возникать только на конкретный земельный участок, прошедший процедуру землеустройства и поставленный на кадастровый учет. Проведение этих процедур является процессом длительным, дорогостоящим, сложным в организационном плане.

В результате внесения изменений в ЗК РФ и Вводный закон в апреле 2006 г. процедура разграничения публичной собственности на землю была упрощена. В силу ст.3.1 Вводного закона в целях разграничения государ­ственной собственности на землю к федеральной собственности относят­ся: земельные участки, занятые зда­ниями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Рос­сийской Федерации; земельные участки, предоставлен­ные органам государственной власти РФ, их террито­риальным органам, а также казенным предприятиям, государственным уни­тарным предприятиям или некоммер­ческим организациям, созданным фе­деральными органами государствен­ной власти; иные предусмотренные федераль­ными законами земельные участки и предусмотренные федеральными за­конами земли. В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и многие другие. Кроме того, в силу ст.49 ЗК РФ достаточно типовой является ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд. Не менее вероятны случаи реквизиции земельных участков в федеральную собственность.

К собственности субъектов Российской Федерации относятся: земельные участки, занятые зда­ниями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъ­ектов РФ; земельные участки, предоставлен­ные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, госу­дарственным унитарным предприяти­ям или некоммерческим организаци­ям, созданным органами государст­венной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федераль­ными законами земельные участки и предусмотренные федеральными за­конами земли. Относительно последних следует отметить, что ст.ст. 49 и 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных нужд (в том числе и нужд субъектов РФ). Кроме того, некоторые федеральные законы содержат специальные основания приобретения субъектом РФ права собственности на земельные участки. Так, согласно п.1 ст.8 Закона об обороте земель, при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных его законом муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В результате такой покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения возникает право собственности субъекта РФ на него.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов от­носятся: земельные участки, занятые зда­ниями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соот­ветствующих муниципальных образо­ваний; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправле­ния соответствующих муниципальных образований, а также казенным пред­приятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным ука­занными органами местного самоуп­равления; иные предусмотренные федераль­ными законами и принятыми в соот­ветствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные феде­ральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъе­ктов РФ земли.

Так, ст.55 ЗК РФ определяет условия и порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд. Согласно п.1 ст.8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

Государственная регистрация права собственности Российской Фе­дерации, субъекта Российской Феде­рации или муниципального образова­ния на земельный участок при разгра­ничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или орга­на местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основа­ние возникновения права собственно­сти Российской Федерации, субъекта РФ или муници­пального образования на земельный участок,

Распоряжение земельными участ­ками, государственная собственность на которые не разграничена, осущест­вляется органами местного самоупра­вления муниципальных районов, го­родских округов. Распоряжение земельными участ­ками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселе­ниях, являющихся административны­ми центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществля­ется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установле­но, что распоряжение такими земель­ными участками осуществляется ис­полнительными органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации.

Окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и регистрация права собственности соответствующих публично-правовых образований будет иметь важнейшие правовые последствия. Главное из них заключается в том, что каждое публично-правовое образование будет распоряжаться только принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (ст.11-13 ЗК РФ), в том числе определять порядок и размер арендной платы (п.4 ст.22), передавать свой участок в безвозмездное срочное пользование (п.1 ст. 24), предоставлять земельные участки в собственность гражданам и юридическим лицам (ст.29), осуществлять перевод земельного участка их одной категории в другую (ст.8) и т.д.