80. Виды подзаконных нормативно-правовых актов

Подзаконный нормативно-правовой акт — это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Подзаконный нормативный акт — понятие собирательное. Оно охватывает самые разнообразные нормативно-правовые предписания — от актов высших представительных органов, Президента, Правительства до актов местных органов власти и управления. Всем

Правотворчество_319

этим актам присуще одно общее свойство — подзаконность. В зависимости от органа, принимающего (издающего) нормативные предписания, целесообразно различать следующие виды подзаконных нормативно-правовых актов.

Акты федеральных органов государственной власти. В Российской Федерации до последнего времени это были акты Съезда народных депутатов, Верховного Совета России и его Президиума. Съезд народных депутатов и Верховный Совет кроме законов, обладающих высшей юридической силой, деклараций и обращений, имеющих в большей степени общественно-политический, нежели юридический характер, принимали постановления. Они и являлись подзаконными нормативными актами. Аналогичная ситуация сохраняется и в новом российском парламенте. Подзаконные нормативные постановления высших органов государственной власти неоднородны. Постановлениями утверждаются положения о государственных органах и неправительственных организациях или об определенном виде государственной деятельности. Таковы «Положение о Российском фонде федерального имущества», утвержденное постановлением Верховного Совета в 1991 г., «Положение о претензионном порядке урегулирования споров», утвержденное постановлением Верховного Совета в 1992 г., и др. Однако чаще всего нормативные постановления высших органов власти посвящены урегулированию организационно-технических, процедурных вопросов, не терпящих, как правило, отлагательства (например, постановление Верховного Совета «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы» 1992 г. ).

Нормативные постановления федеральных представительных органов не следует смешивать с индивидуальными ненормативными постановлениями, которые также принимаются этими органами (к примеру, постановление высшего представительного органа о прекращении депутатских полномочий того или иного лица, постановление о назначении на должность Генерального прокурора Российской Федерации того или иного российского гражданина и др.).

320В. К. Бабаев

Акты Президента. Российский Закон о Президенте считает его высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Реализуя свои полномочия, Президент издает указы и распоряжения. Ведя речь о подзаконных нормативно-правовых актах, следует иметь в виду только нормативные указы и распоряжения. Президент, как известно, издает и многочисленные индивидуальные акты (указы Президента о награждении гражданина орденом, о присвоении заслуженного звания работнику определенной отрасли и т.д.).

Нормативные указы и распоряжения Президента довольно сложно раграничить по объекту регулирования, хотя распоряжения более тяготеют к решению текущих, процедурных вопросов (например, распоряжения Президента «О прекращении испытаний ядерного оружия на полигоне Новой Земли» 1991 г., «О распределении обязанностей между заместителями председателя Правительства Российской Федерации» 1991 г. и др.).

Указы и распоряжения Президента издаются на основе Конституции и законов Российской Федерации, имеют обязательную силу на всей территории их действия и в отношении всех лиц, на которых они распространяются.

Указ — наиболее характерный для Президента подзаконный нормативно-правовой акт. В случае его противоречия Конституции и законам России, на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации, указ Президента может быть отменен высшими органами государственной власти.

Публикуются нормативно-правовые акты Президента вместе с актами Совета Министров — Правительства (в одном издании).

Акты Совета Министров — Правительства. Совет Министров — Правительство Российской Федерации является высшим органом государственного управления и исполнительной власти. Он осуществляет управление экономическим и социально-культурным процессами, создает условия для предпринимательства, для перехода к рыночной экономике, руководит основными сферами внутренней и внешней жизнедеятельности государства.

Реализуя свои функции, Совет Министров принима-

Праеотворчество_321

ет постановления и издает распоряжения. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. Как устанавливает Закон РФ «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» 1992 г., решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Публикуются нормативно-правовые акты Правительства и акты Президента в официальном издании — «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», а также в «Российской газете» и газете «Российские вести».

Акты министерств и ведомств. В соответствии с нынешним законодательством, на период радикальной экономической реформы в Российской Федерации действуют следующие центральные органы исполнительной власти: министерство, государственный комитет, комитет, федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция. Все эти органы, за исключением министерств, принято называть ведомствами.

Для руководства той или иной отраслью управления или сферой деятельности, реализации специальных исполнительных, контрольных, разрешительных или надзорных функций министерства и ведомства разрабатывают и издают нормативно-правовые акты. Это приказы, инструкции, положения, наставления, правила, уставы и т.д. В системе этих актов ведущую роль играют приказы и инструкции. Нормативные приказы посвящены наиболее важным вопросам работы министерства или ведомства: их структуре, задачам, функциям. Инструкции же регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности определенной категории работников.

Инструкции всегда нормативны. Приказы же могут быть и ненормативными, т.е. индивидуальными (приказы министра о назначении того или иного лица на руководящую должность, о поощрении конкретных сотрудников и др.).

Акты министерств и ведомств подчинены актам правительства и чаще всего имеют отраслевое назна,че-

322В. К. Бабаев

ние (распространяются только на лиц, работающих в данной отрасли). Однако многие из них имеют внешнюю сферу действия, т.е. выходят за рамки министерств и являются обязательными для граждан, их объединений, предприятий, учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Такие акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. При регистрации подобного акта проверяется его законность: не ущемляет ли он права и свободы граждан, не возлагает ли на них дополнительные, не предусмотренные законодательством обязанности, не вышел ли орган, издавший акт, за пределы своей компетенции. Акты министерств и ведомств внешнего действия публикуются в издаваемом Министерством юстиции Российской Федерации «Бюллетене нормативных актов».

Принятый 21 января 1993 г. Указ Президента РФ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» устанавливает, что «нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством.

Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правотворчество_323

По мере укрепления и развития правовой основы Российского государства ведомственное регулирование должно быть существенно сокращено. Вопросы, затрагивающие общегражданские права, политические и личные свободы, обязанности человека и гражданина, должны регулироваться законом или хотя бы правительственными актами. Это позволит избежать ведомственного диктата в правовом регулировании. Отрадно, что этот процесс уже начался. Так, постановлением Правительства РФ от 28 мая 1992 г. «Об отмене ведомственных нормативных актов, регулирующих отношения в области прав потребителей» отменены ведомственные нормативные акты, в том числе инструкции, регулирующие отношения в области прав потребителей.

Акты органов государственной власти и управления края, области, города, района, села. Краевые, областные и иные местные представительные органы государственной власти в своем регионе, решая возложенные на него задачи, принимают решения, а председатели этих органов по вопросам своей компетенции издают распоряжения. В соответствии с Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» 1992 г. решения Совета этого уровня доводятся до исполнителей в течение семи дней со дня их принятия, но не позднее даты вступления решения в силу. Вступает решение в силу со дня опубликования, если в нем не указано иное.

Актами краевой, областной и иной местной администрации являются постановления, распоряжения и приказы, вступающие в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте. Глава администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения.

Все указанные акты имеют локальный характер действия — они распространяются лишь на территорию соответствующих краев, областей, городов, районов, сел. Срок действия многих из них не превышает полномочий соответствующих Советов и глав администраций.

324В. К. Бабаев

Акты государственных и негосударственных организаций. Реализуя свои функции, эти организации разрабатывают и принимают (издают) такие виды нормативно-правовых актов, как приказы (издаются руководителем организации), различного рода уставы, положения, на основе которых они действуют (устав предприятия, ассоциации, концерна, объединения, акционерного общества открытого или закрытого типа, утверждаемый участниками или принимаемый на общем собрании, конференции трудового коллектива). Эти акты, замыкая систему подзаконных нормативно-правовых актов, действуют в рамках организации и обязательны только для ее членов.

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО