Государство и право Нового времени (XVII-XIX вв.) - Кучма В.В
..pdfВ.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
101 |
тического союза штатов представлялось американскому руководству вполне закономерным шагом. Не вызывал сомнений и конфедеративный характер будущего объединения; при этом в каче- стве образца рассматривалась политическая система Соединенных провинций Нидерландов, которые подобно США в свое время также добились независимости от колониального владычества в ходе национально-освободительной революции.
Разработка конституционного акта, имевшего своей целью оформление союза штатов, началась в июне 1776 г., когда было решено «составить и передать соответствующим колониям для рассмотрения и одобрения план Конфедерации»; для разработки указанного плана был сформирован специальный комитет из 13 человек (по одному из каждой колонии). В ходе работы выявились существенные различия во взглядах лидеров конгресса на смысл и содержание будущего союза: если Дж. Вашингтон, Дж. Адамс и Б. Франклин выступали за максимально прочный союз с сильной правительственной властью, то большинство представителей южных штатов предлагали ограничиться лишь координацией действий отдельных штатов. В ноябре 1777 г. Континентальный конгресс одобрил компромиссный вариант документа, в основе которого лежал проект Дж. Дикинсона под наименованием «Статьи конфедерации и вечного союза». Ратификация этого документа конгрессами отдельных штатов заняла более трех лет, и лишь в марте 1781 г. Статьи конфедерации, явившиеся по своему значению первой конституцией США, вступили в силу.
Статьи конфедерации оформили союз 13 самостоятельных государств (штатов), созданный «для общей обороны, обеспече- ния своих свобод, а также взаимного и общего благосостояния». Штаты сохраняли за собою суверенитет и полноту власти при решении важнейших вопросов внешней и внутренней политики, «свое верховенство, свою свободу и независимость, равно как всю власть, всю юрисдикцию и все права, которые не предоставлены этой конфедерацией Соединенным Штатам» (ст. II). Каждый штат имел свой парламент, свое правительство, свою конституцию; власти штатов весьма ревниво относились ко всем, даже самым малейшим попыткам властей Конфедерации ограни- чить их суверенитет. Показательным в этом плане является следующий пример: когда Дж. Вашингтон предложил ввести в континентальной армии единую присягу на верность США, это пред-
102 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
ложение было отвергнуто большинством штатов, которые даже в этом усмотрели ущемление их суверенитета.
В результате созданная в 1781 г. Конфедерация не являлась союзным государством в собственном смысле этого слова, а представляла собой союз самостоятельных государств, которые брали на себя обязательства невмешательства в дела друг друга, а также оказания взаимной помощи в случае любого рода посягательств на одного из членов союза. В соответствии с этими основополагающими установлениями Статьи конфедерации являлись вариантом многостороннего международноправового договора, субъекты которого объединяли свои усилия для решения в первую оче- редь внешнеполитических задач — в частности, задачи достижения победы в войне против Великобритании. Неудивительно поэтому, что после обретения независимости в полном объеме конфедеративный союз фактически утратил свой смысл.
Высшим и единственным органом Конфедерации, созданным «для заведования общими интересами», провозглашался однопалатный конгресс. Он составлялся из представителей отдельных штатов, ежегодно избираемых конгрессами штатов в установленном ими самими порядке. В течение каждых шести лет делегат штата мог находиться в конгрессе не более трех лет. Делегаты от штатов могли быть в любое время отозваны и заменены другими; их деятельность оплачивалась из средств штатов. Состав делегации определялся в количестве от 2 до 7 человек, но независимо от численности этой делегации каждый штат имел в конфедеративном конгрессе один голос (ст. V), чем определялось равноправие штатов. Если внутри самой делегации возникали разногласия, то при равенстве разделившихся мнений делегация данного штата теряла свой голос при общем голосовании в конгрессе. Конгрессменам было запрещено занимать какие бы то ни было оплачиваемые должности в структурах Конфедерации; они не обладали неприкосновенностью и потому не могли быть подвергнуты аресту или судебному преследованию за свою депутатскую деятельность. По существу конгресс Конфедерации не являлся парламентом в собственном смысле этого слова, но представлял собой некую дипломатическую конференцию, участники которой также не являлись парламентариями, но всего лишь дипломатическими агентами.
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
103 |
Âсоответствии со ст. IX Статей конфедерации в ведении конфедеративного конгресса находились следующие вопросы: разрешение вопросов войны и мира; прием и назначение послов; заключение международных договоров; определение правил че- канки монет; установление норм для весов и мер; регулирование торговли; регулирование почтового сообщения; руководство вооруженными силами Конфедерации, рассмотрение возможных конфликтов между штатами и т. д. Следует заметить, что Статьи Конфедерации не наделяли конгресс всей полнотой власти — они лишь легализовали те его полномочия, которыми он уже реально пользовался и до этого. Решения, принимаемые по перечисленным вопросам конгрессом Конфедерации, должны были проводиться в жизнь исполнительными властями отдельных штатов. Однако для принятия таких решений недостаточно было только постановления самого конгресса — требовалось, чтобы оно было подтверждено квалифицированным большинством конгрессов отдельных штатов (по крайней мере, 9 штатов из 13). Этим самым власть конгресса Конфедерации существенно ограничивалась: по существу он не был полноправным законодательным органом, способным на оперативное руководство субъектами конфедеративного объединения.
Âпериод между сессиями конгресса Конфедерации, которые открывались ежегодно в первый понедельник ноября и не могли продолжаться более полугода, действовал Комитет штатов, составленный из представителей субъектов Конфедерации (по одному человеку от каждого штата). Комитет штатов мог назначать должностных лиц, вести текущие финансовые дела, определять размер контингента вооруженных сил. Однако от решения тех дел, которые входили в исключительную компетенцию конгресса Конфедерации, Комитет штатов был полностью отстранен.
При конгрессе действовал ряд комитетов (военный комитет, комитет военно-морского флота, комитеты иностранных дел, финансов, торговли и др.), в состав которых могли входить не только депутаты конгресса. Многочисленные реорганизации этих комитетов не приводили, однако, к повышению эффективности их работы. Должность единого главы исполнительной власти по Статьям конфедерации учреждена не была; осталась неунифицированной и судебная система. Как показали дальнейшие события, конг-
104 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
ресс Конфедерации, соединив в своих руках законодательную, исполнительную и судебную функции, оказался не в состоянии сколько-нибудь эффективно осуществлять ни одну из них.
Вскоре после вступления в силу Статей конфедерации слабости регламентируемого ими объединения обнаружились со всей отчетливостью. Поскольку не была установлена единая система гражданства в рамках провозглашенного союза, жители отдельного штата, обладая статусом его граждан, не являлись в то же время гражданами Конфедерации в целом. Конфедерация не располагала собственными финансовыми средствами, так как она не имела права устанавливать и взимать в свою пользу налоги (кроме почтового сбора), тогда как каждый штат мог вводить и собирать налоги в свою пользу, а затем на добровольной основе, «соразмерно с ценностью земли и построек», делать взносы в общую казну. Подсчитано, что в период с 1781 по 1789 г. штаты выплатили Конфедерации лишь одну десятую от общего количе- ства запрашиваемых с них сумм. Не было создано эффективного механизма для проведения в жизнь решений конгресса и принуждения членов Конфедерации к их выполнению, ибо отсутствовала единая система правоохранительных и карательных органов в масштабах всей Конфедерации. Известно, например, что Т. Джефферсон во время своего пребывания в должности губернатора Вирджинии (1779—1781 гг.) отказался предоставить континентальной армии конфискованных лошадей и рабов в каче- стве рабочей силы для строительства оборонительных сооружений в главном городе штата Ричмонде.
Все это наглядно свидетельствовало о том, что Статьи конфедерации не привели к учреждению прочного государственного объединения, а ограничились лишь созданием механизма упорядочения взаимоотношений самостоятельных субъектов союзного договора. Союз штатов, оформленный в 1781 г., был следствием общественного компромисса, достигнутого на определенном этапе складывания американской государственности. Временный, преходящий характер этого союза не вызывал никаких сомнений. Потребовались дальнейшие теоретические разработки и практи- ческие организационные усилия, которые в конце концов завершились разработкой и внедрением в жизнь специфической конституционной модели федеративного государственного устройства США, — модели, продемонстрировавшей в будущем свою эффективную жизнеспособность и поразительную стабильность.
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
105 |
II.КОНСТИТУЦИЯ США 1787 г.
БИЛЛЬ О ПРАВАХ 1791 г.
Обстоятельства и условия принятия Конституции. Мир, заключенный с Англией в 1783 г., положил конец всем тяготам долголетней напряженной войны, но одновременно открыл период серьезного экономического упадка и финансового хаоса. Кризисные явления наблюдались во всех отраслях промышленности и сельского хозяйства; складывавшиеся в течение предыдущих десятилетий экономические и торговые связи между регионами оказались разорванными. Отдельные штаты, вставшие после развала «вечного Союза» на путь партикуляризма, вылившийся в «парад суверенитетов», находились между собой в остром соперничестве, которое душило торговлю и подрывало предпринимательство. «Твердые деньги» — золото и серебро — утекали из обращения, а избыточная масса бумажных ассигнаций породила гигантскую инфляцию; курс доллара стремительно катился вниз.
Показательна в этом плане борьба, развернувшаяся в штате Род-Айленд. Легислатура этого штата санкционировала выпуск такой массы бумажных денег, что они потеряли всякую цену. Когда коммерсанты и банкиры стали отказываться принимать эти деньги в качестве средства расчета, легислатура штата приняла закон, объявивший подобный отказ преступлением. В ответ торгово-промышленная элита добилась того, что Верховный суд Род-Айленда признал принятый закон противоречащим конституции штата.
Государственный долг достиг громадных размеров, но в отсутствии единой казны расчеты с зарубежными (в первую оче- редь французскими) и внутренними кредиторами задерживались, отчего задолженность еще более возрастала. Солдаты и офицеры, подлежавшие демобилизации, вместо жалования получали сертификаты на земельные участки, которые тут же скупались спекулянтами; многие герои и ветераны войны оказались в долговых тюрьмах. Поляризация общества по степени богатства происходила буквально на глазах. Повсеместно стали вспыхивать выступления городского населения и фермеров, требовавших улучшения условий существования, в частности, возвращения долгов, при- чем только в твердой валюте.
106 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Самым масштабным среди таких выступлений стало восстание, происходившее в 1786—1787 гг. в штате Массачусетс во главе с фермером, бывшим капитаном революционной армии Д. Шейсом, продавшим за долги даже свою боевую шпагу. Восставшие фактически захватили власть в ряде графств штата; они громили здания судов, жгли архивы, освобождали из тюрем должников. Ополчение, посланное на борьбу с мятежниками, перешло на их сторону. Губернатор штата в панике отказался от своего поста. Военный министр Г. Нокс, изучив обстановку, пришел к выводу, что если к отрядам Д. Шейса присоединятся все недовольные из соседних штатов, число мятежников возрастет до 15 тыс. человек, то есть почти сравняется по численности с бывшей континентальной армией. Дж. Вашингтон писал в это время: «Нет слов, чтобы выразить мою озабоченность происшедшими беспорядками. Государство (если это можно назвать государством) потрясено до основания и может быть опрокинуто первым же взрывом. Это конец: если не найти вскоре противодействия, то неизбежно последует смятение и анархия». Однако ценой неимоверных усилий восстание удалось подавить. Тринадцать его руководителей были приговорены к смертной казни (но позже помилованы, поскольку все оказались ветеранами войны). Опыт, извле- ченный правящими кругами из этих событий, был позднее сформулирован Т. Джефферсоном в его известном высказывании: «Бунт, недавно произошедший, в будущем сослужит хорошую службу. Дерево свободы необходимо время от времени поливать кровью патриотов и тиранов».
Наиболее дальновидные современники событий (в том числе Дж. Вашингтон) ясно понимали, что нельзя прибегать к силе против своих сограждан, если у них имеются серьезные основания для недовольства. Выход из создавшихся трудностей мог быть найден только на пути создания сильной централизованной власти, в первую очередь власти исполнительной (правительственной), способной при необходимости использовать и механизмы принуждения. Только такая власть смогла бы парализовать растущий сепаратизм отдельных штатов, рассчитаться с внешним и внутренним долгом, навести порядок в стране, укрепить международное положение молодого государства, которое еще не смогло завоевать авторитет у правительств других стран. Достаточно указать, что после формального окончания войны Англия упор-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
107 |
но отказывалась выполнять условия договора 1783 г., а Испания перекрыла устье реки Миссисипи для движения американских товаров и выдвинула к США территориальные претензии, угрожая отторгнуть ряд пограничных районов к северу от Флориды. Конгресс же, лишенный реальной силы, был не в состоянии защитить национальные интересы. Необходима, следовательно, была новая конституция, на основе которой такая власть была бы учреждена.
В поисках форм нового конституционного устройства выявились некоторые радикальные течения, которые, впрочем, не нашли широкой общественной поддержки. Наиболее консервативные силы, ностальгирующие о прежних порядках, призывали к примирению с метрополией и к отказу от достигнутых завоеваний. Другие предлагали учредить монархию, вручив трон Дж. Вашингтону (сам он категорически отверг это предложение). Более реальными, соответствовавшими сложившейся ситуации, были требования пересмотра Статей конфедерации в направлении усиления государственного единства штатов. Выражая эти настроения, Дж. Вашингтон писал в 1783 г.: «Честь, мощь и интересы этой страны должны измеряться в масштабах континента. Выход из Союза любой его части ослабляет Союз и в конечном счете может подорвать связь, которая объединяет нас всех вместе. Предотвратить это зло, создать Конституцию, которая дала бы Союзу постоянство, стабильность и чувство собственного достоинства, а Совету нации — власть, достаточную для достижения общих целей».
Инициативу проявила ассамблея штата Нью-Йорк, которая
â1782 г. обратилась к конгрессу с ходатайством созвать общий съезд представителей штатов для пересмотра Статей конфедерации. В 1785 г. это предложение было поддержано легислатурой Мэриленда. В сентябре 1786 г. делегаты пяти штатов, собравшиеся
âг. Аннаполисе, рекомендовали властям всех остальных штатов назначить представителей для проведения в мае 1787 г. специального конвента, имеющего целью выработку «таких положений, которые, по их мнению, были бы необходимы для того, чтобы сделать структуру федеральной власти отвечающей потребностям Союза».
Конвент открыл свои заседания в г. Филадельфия под председательством Дж. Вашингтона. На заседания должны были при-
108 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
быть 73 делегата, направленных законодательными собраниями 12 штатов (Род-Айленд отказался прислать свою делегацию). В действительности к 25 мая 1787 г. прибыло лишь 55 делегатов; остальные либо не смогли, либо не пожелали приехать.
В выборах делегатов Конвента приняли участие не более 120 тыс. избирателей из почти трехмиллионного населения США. На Конвенте была представлена экономическая и политическая элита американского общества: 40 делегатов являлись держателями ценных бумаг, 14 — земельными спекулянтами, 15 — плантаторамирабовладельцами, 24 — ростовщиками и банкирами, 11 — коммерсантами и промышленниками. 44 делегата Конвента имели опыт работы в Континентальном конгрессе, 40 занимали высокие посты в правительствах штатов, семеро в разное время были губернаторами штатов, почти одна треть делегатов были ветеранами освободительной войны, 8 участвовали в принятии Декларации независимости. Результаты работы, проделанные делегатами Конвента, свидетельствуют об их высокой научно-теоретической и профессиональной подготовке, творческом подходе к порученному делу. В последующей историографии создатели Конституции 1787 г. полу- чили почетное наименование «отцов-основателей». Этот термин, стилизованный под XVIII век, был впервые использован в 1918 г. сенатором У. Гардингом (будущим президентом США) в речи по случаю дня рождения Дж. Вашингтона.
Заседания Конвента были объявлены закрытыми; двери зала охраняли войска. На заседаниях ежедневно в среднем присутствовало около 30 делегатов; четверо из них выступили в общей сложности 640 раз. Основную работу проделал комитет в составе 12 человек под председательством Дж. Мэдисона. Официальные протоколы заседаний Конвента были открыты для публики лишь в 1819 г. Заметки и записки Дж. Мэдисона, раскрывающие ход и содержание возникших дебатов, были опубликованы лишь спустя 50 лет.
По своему первоначальному замыслу Конвент не имел полномочий на выработку новой конституции — его задача заключа- лась в совершенствовании старой, причем только по вопросам финансовым и торговым. Легислатуры большинства штатов счи- тали достаточным пересмотреть некоторые положения Статей конфедерации в сторону усиления власти конфедеративных органов без радикального ущемления суверенитета штатов. Однако уже
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
109 |
вскоре выяснилось, что будет гораздо более конструктивным другой путь — разработать принципиально иную систему органов общенациональной власти, которая в отличие от Конфедерации могла бы осуществлять управление народом непосредственно, независимо от штатов. Специфическая особенность вновь разработанной Конституции, указывает венгерский исследователь А. Шайо, автор книги «Самоограничение власти», состояла в том, что она была «незаконно разработана органом, созданным для выполнения совершенно другой задачи. Тайком, нарушая предписания Конституции Конфедерации, делегаты приняли решение о создании новой конституции, которую конгресс, выбравший их, никогда формально не принимал, хотя и не препятствовал содержащейся в документе демократической легитимации, т. е. подтверждению законности документа».
Тщательная, кропотливая работа над конституционным проектом продолжалась около четырех месяцев. 17 сентября 1787 г. проект был подписан 40 делегатами Конвента из 12 штатов (часть делегатов либо еще раньше покинула Конвент, либо отказалась подписать Конституцию в знак несогласия с ходом и результатами ее обсуждения).
В принятом Конвентом конституции отсутствовали некоторые важнейшие политико-правовые принципы, содержавшиеся в Декларации независимости, конституциях отдельных штатов, Статьях конфедерации. В ней нет упоминания о суверенитете штатов, о праве народа на восстание, о естественных правах человека, об общественном договоре — в этом отношении она демонстрировала определенный шаг назад по сравнению с идеологией и практикой революционного периода. Это давало основаниe двум активным политическим деятелям США XVIII века П. Генри и Р. Ли квалифицировать ее как «контрреволюционный документ». Такая характеристика вряд ли может быть признана обоснованной. Гораздо более правыми следует считать тех, кто обратил внимание на высокую степень прагматичности вновь принятого документа: устранив недостатки, упущения и слабости предшествующей государственно-правовой модели, Конституция 1787 г. сознательно смягчила те «крайне демократические» институты, которые были учреждены в отдельных штатах на волне революци- онно-освободительного порыва.
Хотя нигде в тексте основного закона США ни разу не встречаются слова «раб» или «рабство», система рабовладельчес-
110 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
ких отношений после принятия Конституции сохранилась в неизменном виде. «Рабство продолжало существовать на Юге, — пишет Дж. Уилсон, автор капитального исследования “Американское правительство”, — поскольку часть [белого населения] счи- тала власть над рабами своим правом, а другая часть просто находила такой порядок вещей естественным и полезным для себя. Суть была в том, что любая попытка использовать Конституцию для уничтожения рабства означала бы конец самой Конституции. Южные штаты никогда не подписали бы документ, который серьезно противоречил бы существованию рабства».
Тем не менее, несмотря на указанные негативные моменты, Конституцию 1787 г. следует признать в целом прогрессивным актом, оказавшим исключительно важное воздействие на всю последующую мировую конституционную практику. В частности, У. Гладстон, лидер либеральной партии и премьер-министр Великобритании в 1868—1874, 1880—1885 и 1892—1894 гг., оценивал Конституцию США как «самое демократическое творение, ког- да-либо созданное умом и волей человека».
Общая характеристика Конституции США 1787 г. В ходе разработки новой конституции были в первую очередь решены наиболее принципиальные вопросы, касающиеся общих характеристик будущего государственного образования. Предложение А. Гамильтона учредить новое государство в форме конституционной монархии по образцу Великобритании не получило поддержки у большинства делегатов, воспитанных на традициях американского республиканизма. Обсуждение принципов будущей республиканской модели велось на основе т. н. «вирджинского плана», одним из авторов которого был Дж. Мэдисон. У большинства делегатов нашла поддержку идея бикамерализма, предполагающая учреждение двухпалатного законодательного собрания, в котором одна из палат представляла бы интересы штатов. При решении вопроса о форме государственного устройства был достигнут разумный компромисс между сторонниками сохранения конфедеративных начал и инициаторами создания унитарного государства. Новое государство явилось федерацией, сочетающей сильную центральную власть в лице широко компетентного и правомочного федерального конгресса, способного функционировать независимо от штатов, со значительной автономией штатов в решении своих внутренних вопросов, гарантированно защищенных от возможной «тирании» над ними