5. Господарська влада і владні відносини

Влада має суперечливий характер. Суть цієї суперечності в тому, що, з одного боку, влада є об'єктивною економічною необхідністю, що забезпечує підпорядкування приватної економічної поведінки загальним цілям, а з іншого - влада для її носія є засобом максимізації його приватної вигоди за рахунок підпорядкування цій меті діяльності інших людей.

Цим зумовлена проблема розбіжності суспільно необхідних меж влади і меж, зумовлених суб'єктивною ефективністю влади для її власника, або, точніше кажучи, проблема "виходу" приватної влади за її суспільно необхідні межі, що виявляється у виникненні надлишку або браку влади.

Суспільно необхідний порядок влади не може сформуватися стихійним шляхом і передбачає певну державну політику. Необхідний свідомий перероз­поділ економічної влади, що природно складається в результаті прагнення до максимізації вигоди.

Домінування при переході до ринку в Україні моделі Вашингтонського консенсусу і неоліберальної ідеології, яка лежить в її основі, мало як наслідок ігнорування проблеми розподілу влади в економіці. Ніякої свідомої політики, спрямованої на обмеження приватної влади, в рамках цієї моделі не передба­чалося. Більше того, обмеження приватної економічної влади ототожнюється з обмеженням економічної свободи. Відсутність певної політики щодо еконо­мічної влади викликало стихійний розподіл ресурсів і прав влади в економіці України.

Стихійний розподіл влади спричинив, по-перше, "брак" ефективної вла­ди над економічною поведінкою. Зрештою, це знайшло вираз в економічній анархії як наслідку надання економічної свободи за відсутності обмежень іна цей бік неоліберальної ідеології звертав увагу Б.Селігмен. Піддаючи критиці кон­цепцію Хайєка, він писав: "Але ще більше занепокоєння викликає той очевидний факт, що ця доктрина перетворилася на засіб ідеологічного обґрунтування і хитромудрого виправдання необмеженої економічної потужності, яка перебуває в розпорядженні ок­ремих осіб. Головна проблема полягає не в тому, чи потрібні планування та контроль, а, радше, в тому, хто приписуватиме плани - владна еліта, що включає вузьке коло приватних осіб, чи все суспільство загалом". Ідеться про "брак" влади споживача над виробником, відповідальність адміністрації підприємств перед власником, влади менеджменті над найманим персоналом, влади держави, що забезпечує дотримання законності та захист прав власності, механізмів громадянського контролю над діяльністю чиновників тощо

Примусової сили, що підпорядковують приватну діяльність загальним інтере­сам. У цих умовах, за образним висловом одного американського економіста, "невидиму руку" ринку заміняє "невидима нога". Економічна свобода, яку розу­міють як просту відсутність прямих обмежень господарської діяльності, за відсутності механізмів примусу до соціально-продуктивної діяльності спричи­няє виникнення хаосу, анархії та сваволі в економіці. Принцип індивідуальнос­ті та економічної свободи перетворюється на економічне зло. В цьому разі, за словами Гегеля, маємо справу з "негативною" свободою, або "свободою по­рожнечі". Така свобода стає фанатизмом руйнування всього існуючого громад­ського ладу. Приватний і загальний інтереси можуть співіснувати, тільки якщо вони опосередковані системою економічної, моральної та політичної влади.

По-друге, брак ефективної влади призвів до виникнення "надлишку" приватної економічної влади: державних чиновників, безконтрольної влади адміністрації підприємств, монопольної влади власника, кримінальної влади тощо. Таким чином, економічна анархія стає підставою для виникнення сваволі, коли "переважає тенденція односторонньо змінювати розподіл прав і обов'язків на користь однієї з сторін на ринку".

По-третє, реакцією на економічну анархію і сваволю приватної еконо­мічної влади стало неприпустиме розширення меж прямого державного втру­чання в економіку, або надлишок державної влади. Разом з тим, як показав свого часу В.Ойкен, проблема усунення анархії та негативного впливу приват­ної влади не розв'язується шляхом розширення регулюючих функцій в еконо­міці державної влади [61, c. 254].

По-четверте, надлишок влади стає однією з найважливіших умов і джерел одержання контролю над власністю. А оскільки влада є однією з головних умов і джерел одержання доходів, то розгортається конкурентна боротьба між різними приватними економічними групами за захоплення контролю над джерелами влади. Конкуренція навколо цін та якості, що висту­пає базовою умовою ефективного ринку, витісняється і підмінюється конку­ренцією за джерела економічної влади. Результатами такої конкуренції стали концентрація економічної влади й утворення олігархічних груп, що поєднують під своїм контролем головні джерела і ресурси влади в економіці: насильство, власність, монопольне становище на ринку, контроль над державною владою.

Отже, наслідком ліберальної економічної політики стало виникнення та­кого рівня концентрації приватної економічної влади, який є неприпустимим з погляду як економічної ефективності, так і політичної свободи. "Неолібера­лізм, - зауважує з цього приводу Роберт У. Макчесні, - це політика, за допо­могою якої відносно невелика група осіб, керуючись своїми приватними інтересами, виявляється спроможною поставити під свій контроль більшу частину соціального життя, причому вона використовує цей контроль із метою збільшення своєї особистої вигоди".

Наслідком концентрації приватної економічної влади стало використан­ня владної позиції для витягування доходу з активів суспільства рентним шля­хом. Це означає, що джерелом доходів стають не зростання продуктивності факторів виробництва, а рента, одержувана за рахунок перерозподілу суспільних доходів. "Захоплення" ренти здійснюється в таких формах, як зави­щення цін на реалізовану продукцію, заниження цін, за якими оплачуються використовувані ресурси (в тому числі оплата праці), скорочення доходів міноритарних власників, спекулятивний продаж активів підприємства тощо. Як наслідок виникає відрив доходів власника, менеджера, чиновника від продук­тивності контрольованих ним факторів виробництва.

Сьогодні можна стверджувати, що саме стихійний розподіл і концентра­ція економічної влади стали однією з головних перешкод для становлення ефективної ринкової економіки. "Головна сила, що протистоїть ринковій еко­номіці, - пише К. Херрман-Пілат, - влада як економічна, так і політична, що породжує безправ'я в суспільстві та несправедливість в економіці. Тому за­хист ринкової економіки від влади - найважливіша мета її політичної скла­дової’’[73, c. 54].

Економічна політика України має містити в собі владну складову, мета якої - формування суспільно необхідного порядку влади. Створення ефективного порядку влади повинно стати предметом і метою економічної політики держави. Потрібен свідомий перерозподіл ресурсів і прав економічної влади, які стихійно формуються в результаті прагнення до максимізації вигоди. За і допомогою політики влади суспільство має встановити контроль над розподілом економічної влади і не допустити виникнення як браку влади (анархії), так і надлишку (сваволі) приватної економічної влади. "Як перед будь-якою іншою політикою, - писав В.Ойкен, - перед економічною політикою постає проблема влади" [61, c. 215]. Більше того, на його думку, це є перший принцип державної економічної політики. Насамперед, необхідним є проведення політики, спрямованої на де-концентрацію і мінімізацію приватної економічної влади. "Через матеріальну необхідність ми повинні звільнитися від ворожих свободі владних структур, з якими досі миримося під впливом міфу про економічну доцільність"[61, c. 224].

Ця політика має включати такі напрями.

Перший. Повне усунення приватної влади, заснованої на насильстві, як фактора економічного життя суспільства. Посилення судових форм захисту прав власності.

Другий. Законодавчі обмеження концентрації власності в одних руках і посилення соціальної відповідальності за використання власності.

Третій. Примусове "відкриття" закритих (аутсайдерських) господар­ських структур, що концентрують економічну владу, перетворення останніх на відкриті акціонерні товариства.

Четвертий. Розвиток економічної демократії, формування "врівноважувальної" влади профспілок і персоналу підприємств, створення механізмів соціального партнерства.

П'ятий. Активізація антимонопольної політики. Пряме обмеження державою монопольної економічної влади та боротьба із "зловживаннями влади".

Влада, що є одним із головних об'єктів аналізу в політичних і соціологічних науках, далеко не стала таким в економічних науках. Значення теорії економічної влади пов'язане з тим, що реальний економічний світ - це світ нерівних (асиметричних) відносин, світ відносин між такими агентами, які посідають нерівні економічні та політичні позиції і мають нерівні можливості підпорядковувати (примушувати) один одного. Рівність в економічному житті, а також відсутність влади, є теоретичною абстракцією і має місце, радше, як виняток, аніж як правило. "Все людське життя, - зауважує Е.Тоффлер, -зводиться радше до "владних відносин", аніж до "грошових відносин" [71,c. 354].

Економічну систему неможливо зрозуміти без пояснення того, хто, над ким, якою мірою і з якими цілями здійснює владу. Особливого значення на­буває проблема влади для аналізу перехідної економіки. Серйозною ідеоло­гічною хибою в розробленні моделей переходу до ринку стала відсутність усвідомлення того, що перехід від планової економіки до ринкової - це не просто перехід від примусу до економічної свободи. Трансформація соціаліс­тичної економіки в ринкову являє собою перехід від однієї системи влади (або примусу) до іншої. У праці, присвяченій аналізу трансформаційних процесів, видатний сучасний економіст М.Олсон писав: "Нам зараз необхідна теорія, в центрі уваги якої була б влада, що базується на примусі, а також ті вигоди, що вона приносить, теорія, що пояснює поведінкові мотиви до отримання влади, заснованої на примусі, і спонукальні мотиви, що постають перед тими, хто її вже має" [60,c. 55]. А втім, через міждисциплінарний характер феномену влади від­повідь на це питання може бути знайдена лише на шляхах об'єднання зусиль економістів, соціологів і фахівців у галузі права.

Державне управління саме по собі функціонально. Уявити його поза функціями, через які воно реалізується, неможливо. Але разом з тим, функції управління, принаймні державного управління, їх зміст і набір здебільшого суперечливий і неясний. Водночас, наголошування державою функціонального підходу до управління ринковою економікою ставить проблему функцій державного управління в низку актуальних. Теорія функцій управління корінням виходить з поглядів засновників сучасного управління Файоля, Емерсона, Тейлора, Форда. Класичний варіант функцій управління був запропонований Файолем, який в адміністративну функцію, те що сьогодні називається управлінням, включав передбачення, організацію, розпорядництво, координування і контроль. Але разом з тим, їх роботи в цій сфері мали більше прикладний характер і відповідей на теорію функцій управління в цілому не містили.

За радянський період був накопичений цікавий досвід відносно теорії функцій управління, і, зокрема, державного управління. Причому, якщо проблеми управління і їх функцій в основному розглядалися економістами, то питання функцій державного управління розглядалися юристами адміністративного і господарського права. Так, І. Лукінов [47], визначав функцію управління як "особливий вид управлінської діяльності, продукт процесу розподілу праці і спеціалізації в управлінні, що відрізняються відносною самостійністю дільниць управління". Однак дане визначення викликає багато зауважень. По-перше, те, що функція управління є наслідком розподілу праці, характеризує її як явище, породжене законом розподілу праці, але не пояснює її сутність. Не додає до характеристики функції управління вказівка на неї як на особливий вид управлінської діяльності. Це лише вказує на кордони функції управління як явища і те, що це самостійна дільниця управління припускає можливість аналізу функції як явища, що має свою власну сутність.

Автори монографії "Управління соціалістичним виробництвом"- В. Козлова та І. Кузнецова, намагаючись дати визначення функції управління вказували, що вона "виступає як відокремлений рід трудової діяльності в управлінні". У цьому випадку залишається знов-таки неясним, що переховується за цією відокремленою діяльністю. Лише вказується, що функція управління представляється як якесь явище. Але яке? Відповіді на це питання автори не дають.

О. Батура та І. Головата дали таке визначення: "Під функцією управління мається на увазі галузь роботи, яка являє собою сукупність рішень або процесів, об'єднаних спільністю об'єкта і завдань, що вирішуються по управлінню виробництвом" [5,c.57]. Але, що криється за цією сукупністю рішень, дій або процесів, у чому полягає спільність об'єкта і завдань по управлінню?З цього визначення жодних певних висновків зробити не можна, тобто сутність функцій управління не розкрита. До того ж сукупність рішень, дій або процесів це ще не сутність явища, а його рівень, що є звичайно формою його прояву. Крім того, таке визначення можна дати не тільки функції управління, але й науці в тій галузі, що займається економічними проблемами.

Звернемося ще до одного визначення: "Функції управління можна розглядати як сукупність однорідних видів праці певної групи робітників виробництва" [22]. Неточність даного визначення очевидна. Тут немає пояснення суттєвості функції управління. Однорідними видами праці можуть займатися як робітники основного виробництва, так і допоміжного. Крім того, замість суті знов-таки стає форма, в якій вона висловлюється - діяльність людини. Таким чином, наведені вище визначення не пояснюють функцію управління, а характеризують окремі її сторони.

Сучасна зарубіжна думка також звертається до проблем функцій управління. Так, Б. Гурне функції управління розподіляє на: головні завдання, допоміжні функції і командні функції. Головні завдання поділяються на чотири категорії: функції Верховної Ради України, економічні функції, соціальні функції, освітні і культурні функції. Допоміжні функції - це управління персоналом, бюджет і бухгалтерський облік, юридичні функції пов'язані із судовими позовами, документування. До командних відносяться: дослідження, прогнози, і програми, організація служб, контроль, зв'язки з громадськістю. Рю та Біар відокремлюють п'ять функцій управління: планування, організація, комплектація кадрами, мотивація контроль. Українські вчені Н. Нижник, О. Машков, С. Мосов та ін. підтримують розподіл функцій управління на: планування, організацію, мотивацію, контроль.

Вищенаведені класифікації правомірні з тих позицій, з яких вони тлумачаться, бо залежно від ранжирування управління на поверхні явища виникають ті чи інші функції управління, на які звертається увага у процесі дослідження. Такий підхід уявляється вірним, оскільки дозволяє виділити функціонуючі процеси управління відносно об'єкта впливу. Наявність різних класифікацій функцій управління пояснюється системною природою функції, в основі якої лежить її подільність. До функції управління справедливо застосувати закон про подільність речовини. Як фізичний об'єкт складається із молекул, які, у свою чергу, поділяються на атоми, а атоми—на елементарні частини, так і функція управління поділяється на свої складові. Властивістю подільності функції є те, що кожний її рівень, засновуючись на попередніх, це не сукупність попередніх, а якісно новий рівень, в якому попереднє відбивається як система.

Для з'ясування природи функції управління необхідно з'ясувати ознаки, що характеризують її, і що виявляються в тій або іншій конкретній дійсності.

У першу чергу, можна відзначити, що функція діє у сфері управління. Тобто сам термін "функція управління", вказує на те, що ця функція діє у сфері управління, перетворюючи її властивості на свою первинну тканину. Це веде до того, що функція наповнюється змістом даної сфери діяльності.

Другою відокремленою ознакою функції управління є те, що вона несе в собі мету і завдання управління. Діючи у сфері управління, функція підпорядкована тій меті і завданням, що діють в цій сфері. Мета і завдання формують спрямування елементів функції.

Третя ознака функції управління полягає в тому, що вона реалізує його. Власне кажучи, це основна мета функції - забезпечити сферу управління як процес його співіснування. Наприклад. координація реалізує управління я к процес погодження дій елементів системи.

Четверта ознака - це опосередковування зв'язків між суб'єктом і об'єктом управління. Управління виділилося в результаті розподілу праці як сфера, в якій кристалізовані відносини між суб'єктом і об'єктом з приводу будь-якої діяльності. В управлінні економікою знаходять відбиття відносини між органами державного управління і суб'єктами економічної діяльності. Однак ці відносини багатоаспектні, і зв'язки, що виникають у цих відносинах. висловлені як функції управління.

П'ятою ознакою функції управління є регулювання як засіб здійснення самого управління.

Шостим значенням є динаміка функції управління. Це майже одна з найважливіших її ознак. Функція виникає у вигляді якогось процесу, де відбувається перетворення вхідного матеріалу на якийсь кінцевий продукт, що наділений новими якісними характеристиками.

Сьома ознака функції управління полягає в тому, що вона не є винятковою сферою діяльності людини. Процес розвитку науково-технічної революції показує, що певні ділянки управління можуть виконувати комп'ютерні системи. Наприклад, управління режимом виплавки сталі може відбуватися без участі людини, для цього достатньо закласти в комп'ютерну систему вхідні параметри, поставити мету і завдання перед нею. Тому управління є здебільшого сферою діяльності людей, принаймні єдиною сферою, де людина буде завжди здійснювати свою діяльність, причому займати в ній головне, керівне місце. Отже, в якості матеріальних елементів функції управління служать людина, а з якості речовинних — комп'ютерні управлінські системи.

Восьма ознака характеризується тим, що хоч функція управління і є процесом, однак вона завжди виходить із структурного елемента системи, скажімо, орган}' управління, що є поняттям статичним, оскільки являє собою організацію. Функцію, яка б не була її природа, можна реалізувати лише у структурі. Функція реалізується структурою і пояснюється за допомогою структури. Усі ці ознаки характеризують функцію управління як явище. Функція управління - це програмований метою і завданнями управління процес, що опосередковує зв'язки між суб'єктом і об'єктом управління, який реалізує їх через структурно-статичні елементи матеріального або речовинного характеру.

Функція управління в реальній дійсності предстає перед нами як явище. Однак за ним завжди прихована його триєдина природа, бо функції управління притаманна своя сутність, зміст і форма. Важливість цих трьох категорій зрозуміла, оскільки вони дають можливість проникнути углиб явища і виявити його природу. Це забезпечує правильний аналіз досліджень більш конкретних явищ, дає можливість приймати більш правильні рішення, робити вірогідні висновки і пропонувати найбільш адекватні, конкретні пропозиції до тих процесів, що відбуваються.

Суттєвість завжди відбиває головне в явищі. Для функції управління найбільш важливим є те, що вона реалізує управління як таке, тобто виступає як його форма. І все ж, це ще не сутність, а тільки вирій, з якого можна її вичленити. І тут важливо підкреслити, що у функції, і через неї здійснюється діяльність управління. Без свого функціонального вираження воно існувати не може. Немає руху - немає самої функції. Тому управління у функції висловлене як процес. Під сутністю функції управління слід розуміти процес співіснування управління. Взагалі, будь-який процес може здійснюватися стихійно і під впливом будь-яких сил, що діють цілеспрямовано, незалежно від їхньої матеріальної природи.

Для функції управління притаманне управління процесом її існуванням. Функція управління неминуче повинна виявляти цілеспрямований вплив, бо в іншому випадку управління припиняє виконувати своє основне призначення. Таким чином, основу життєдіяльності управління виконує управлінність цього процесу, що і є змістом функції управління. Управлінність процесу співіснування управління на практиці здійснюється шляхом принципів, засобів, каталізаторів та інших засобів, що в сукупності створюють форму функції управління. Таким чином, форма функції управління - це її інструментарій, що забезпечує реалізацію сутності і змісту.

Серед засобів форми функції особливий інтерес являють собою каталізатори, в силу того, що в управлінні вони фактично не досліджені, а між тим мають велике значення. Каталізатори - це такі засоби в управлінні, що самі активно не беруть участь у його процесі, однак без них воно або здійснюється неефективно, або взагалі не може бути здійснено. Наприклад, держава може безпосередньо не брати участь в якомусь процесі управління, однак його наявність у цих відношеннях істотно впливає на результати управління. Одним з видів каталізаторів є гарантії. Гарантії, будучи умовою в будь-яких відносинах по управлінню, істотно впливають на їх реалізацію.

Функції управління породжують органи, в яких вони викристалізовані. Таким чином, функцію можна розглядати в більш вузькому аспекті, стосовно конкретного органу управління, його службових осіб. Функція, що породила орган управління, предстає як функція даного органу. Ззовні здається, що наявність того або іншого органу породжує якісь певні функції. Якраз навпаки. І вона предстає як сфера діяльності даного органу. У свою чергу, сфера управління може визначити і деякі інші функції по її регулюванню. Крім того, функція управління породжує не тільки орган, але й функції по самоврегулюванню її внутрішньої структури. Тому в діяльності будь-якого органу управління є кілька функцій. Але діяльність органу управління завжди визначена його основною функцією.

Функція органу управління визначається низкою специфічних ознак. По-перше, це діяльність по врегулюванню об'єкта управління з боку його суб'єкта. Орган управління створюється з метою здійснення управління якоюсь групою організацій, установ, об'єднань, підприємств та ін. У сфері державного управління органи управління виступають як частина державного апарату. По-друге, це діяльність владного характеру. Орган управління завжди діє відносно до об'єкта владно. Саме тому управління будується на основі ієрархічності створених на його основі органів.

Влада - це одна з найбільш істотних ознак органу управління. Владність означає таку форму регулювання, коли вона використовується як засіб підпорядкування нижчого елемента вищестоящому. У сфері державного управління орган управління діє юридично-владно, тобто його влада ґрунтується на нормативних актах держави. По-третє, це діяльність, що визначена метою і завданнями управління. Орган управління, впливаючи на об'єкт, опрацьовує інформацію про нього і виробляє рішення на основі поставлених перед ним цілей і завдань. Так, міністерство приймає управлінське рішення не тільки на основі ситуації, що складається, але й відповідно до тієї мети і завдань, що закладені в нього як в орган державного управління. Четвертим значенням функції органу управління є те, що він реалізує золю центру. Існуюча система органів управління завжди має свій центр. Саме імпульсуюча діяльність центру управління створює для них рухому силу діяльності.

У сфері державного управління реалізується воля держави. Діяльність держави — це вольова чинність, в якій поставлена і сформульована кінцева мета. Таким чином, можна сказати, що функція органу управління, де владна діяльність з урегулювання об'єкта управління, яка реалізує волю його центру на основі поставлених цілей і завдань. Стосовно державного управління, можна сказати, що функція органу державного управління - це юридично-владна діяльність відносно об'єктів управління.

Загальною причиною функції, що породжує управління, є розподіл праці. Кожна зі сфер, що управляється, володіє специфічними ознаками їх регулювання. Наприклад, необхідність постачанням засобами виробництва і предметами праці викликає необхідність виділення у сфері управління функції по постачанню. Прискорений розвиток науково-технічного прогресу на об'єднанні і підприємстві приводить до виникнення функції управління по організації підготовки виробництва. Таким чином, кожне явище, яке в ході свого розвитку вимагає управлінського впливу, породжує функцію управління, через яке явище регулюється і розвивається.

Сферою управління є сукупність об'єктів або якийсь об'єкт, які піддаються регулінському впливу з боку суб'єктів управління. Сфера, в який суб'єкт здійснює своє регулювання, завжди пов'язана з раціоналізацією його дій, а ця раціоналізація передається через планування, бо раціональність суб'єкта управління виражається через програму його дій, які формуються на основі вивчення об'єкта і моделювання його дій. А результат укладання програми дій є планом дій. Таким чином, планування, будучи частиною управління, функціонує у сфері його дій.

Планування містить у собі мету і завдання суб'єкта управління. Спочатку при плануванні якогось об'єкта ставиться мета, і на її основі формулюються завдання. Мета і завдання у функції планування виражені в діяльності суб'єкта управління у вигляді різноманітних планових актів.

Планування реалізує управління. Але реалізація є специфічною. Якщо, скажімо, координація реалізує управління як погодження взаємозв'язків між об'єктами управління або суб'єктами управління, то планування реалізує управління шляхом створення абстрактної моделі управління. У моделі абстрактно реалізовані основні функції управління, зв'язки суб'єкт-об'єкт виглядають як результат управлінського впливу. І залежно від того, наскільки точно буде відповідати практика управлінського процесу тій плановій моделі, що була створена, настільки повно буде реалізоване управління плануванням.

Планування, діючи у сфері управління, регулює і опосередковує зв'язки між суб'єктом і об'єктом управління, що виражене в їх планових рішеннях. Суб'єкт управління правомочний вимагати інформацію про стан об'єкта і його елементів, що виникають при побудові планових проекцій. Однак основні зв'язки в системі суб'єкт-об'єкт відтворюються й тільки в моделі, де перевіряється інваріантність планових і управлінських рішень з вибором найбільш оптимального рішення. Тільки конкретна практика покаже, наскільки точно і правильно спрацював плановий механізм, відбиваючи об'єктивні параметри процесу управління.

Планування - це процес динамічної абстракції, що має конкретне матеріальне втілення. Планування - це діяльність з відтворення моделі управління і розвитку елементів об'єкта управління. Це процес відносний, оскільки не виходить з рамок моделі. Свою конкретність планування здійснює шляхом планових актів, що абстрактно реалізують його як реальний процес у діяльності об’єкта управління

Планування здійснюють спеціально створені органи, що с структурно-статичними елементами. Орган, що займається питаннями планування, завжди являє собою організацію зі своєю структурою. Структурні елементи суб'єкта управління займаються питаннями планування, однак їх рішення конкретизуються в органі як учаснику процесу управління. Діяльність органу управління по рішенню планових питань завжди ґрунтується на людині як центральному елементі системи управління. Таким чином, планування відповідає всім основним ознакам функції управління, а отже, і є нею. Можна, резюмувати, що планування як функція управління є абстрактною формою управління. Але ніщо не є таким реальним, як науково розроблений план на основі об'єктивних характеристик матеріального виробництва. Крім того, слід відзначити, що планування не поринає в управління, оскільки воно може виступати і як абстрактна форма самого процесу управління.

Функція планування історично породжена процесом розвитку виробництва, тією його стадією, коли потрібно управляти по заздалегідь розробленій моделі, оскільки відсутність такого управління веде не просто до анархії, а до катастроф як в соціальному, так і економічному житті суспільно-економічної формації. Унаслідок цього можна стверджувати, що планування як функція управління історично виникла пізніше основних його функцій, оскільки вони протягом достатньо тривалого періоду часу забезпечували суспільну потребу в регулюванні відповідного рівня управління.

Однак коли виробництво стає машинним і великомасштабним, то вже ні організація, ні координація, ні контроль, ні стимулювання не дають бажаних результатів. Ситуація, що склалася, привела до виникнення в управлінні такої функції, що називається плануванням. І основна її мета полягає в можливості відтворити процес матеріального виробництва та його управління заздалегідь у вигляді будь-якої моделі. Те, що планування є функцією управління, означає: така категорія, як планування, проникає у тканину управління в силу об'єктивних причин і стає частиною останнього з ознаками, притаманними родовому поняттю.

Планування як функцію управління можна розглядати у двох аспектах: вузькому і спеціальному. Функцію управління, як було наведено вище, можна розглядати як процес, що об'єктивізує необхідність регулювання і опосередковування зв'язків між суб'єктом і об'єктом управління, а також як владну діяльність суб'єкта управління з урегулювання підлеглого йому суб'єкта. Функції управління в даному випадку, характеризуються з точки зору об'єктивного процесу розвитку матеріального виробництва і відповідних їм суспільних відносин.

Обґрунтовуючи функцію управління як владну діяльність, її характеристикою, буде суб'єктивна діяльність органу державного управління. У першому випадку функція управління виражена абстрактно, в другому - конкретно. Розгляд функції управління в цих двох сенсах дає право охарактеризувати планування як її елемент з тих же самих позицій. Тому планування економічних відносин як функція у вузькому розумінні являє собою об'єктивну необхідність свідомого регулювання шляхом моделювання його діяльності.

Планування у процесі управлінської діяльності представлено як функція органів державного управління. Тобто створюється система суб'єктів державного управління, що реалізують планування як функцію або одну з функцій органу управління. Блискучий приклад використання планування як функції державного управління наводить Г. Емерсон у своїй книзі "Дванадцять принципів продуктивності", описуючи швидкий розвиток Німеччини і Японії в другій половині ХГХ ст. Бісмарк і Мольтке вирішили зробити з маленької Прусії Німецьку імперію, в основу залучивши план швидкого розвитку держави, використавши в ньому всі діючі в наявності компоненти і правильно пов'язавши їх поміж собою. Планова стратегія двох державних діячів дозволила не тільки об'єднати Німеччину в єдину сильну централізовану державу, але й здолати Францію як свого військового конкурента. Використавши той же принцип планової стратегії, Японія за тридцять років з феодальної країни перетворилася на найсильнішу державу в Азії на початку XX ст., здатну перемогти чотирьохсотмільйонний Китай і Російську імперію.

Державне управління являє таку сферу, в якій функції управління проектуються на тканину держави, утворюючи мутаційний елемент, що володіє ознаками структур, що беруть участь у синтезі й імпульсуються ззовні як діяльність органів державного управління. Це ставить перед ним складні завдання з урегулювання економічних і соціальних процесів. Причому регулювання цих відносин повинно здійснюватися свідомо і відповідати рівню виробничих відносин. Ця діяльність здійснюється державою як управління. У першу чергу, перед державою постає завдання по управлінню економічним розвитком країни. Дуже точно зауважив К. Поппер:"...

Повсюди на Земній кулі політична влада почала здійснювати економічні функції. Необмежений капіталізм відкрив шлях до нового історичного періоду політичного інтервенціонізму. тобто економічного втручання держави". Але, щоб управляти економікою, необхідно свідомо додержуватися пропорційності. Цей іманентний державі процес приводить до проникнення в природу держави елемента планування. У зв'язку з цим з'являється мутаційний елемент-державне планування, в основі якого лежить плановий характер способу виробництва, заснованого на ринковому господарюванні.

Таким чином, державне планування це функція держави у сфері управління. Новий мутаційний елемент - державне планування як функція управління набуває низку специфічних ознак у регулюванні економічних об'єктів. По-перше, планування з об'єктивної доцільності перетворюється на діяльність, що має владно-правовий характер. Тут об'єктивна доцільність виражена як влада держави. По-друге, функція планування дифундує в державний апарат і виявляється як діяльність органів держави. По-третє, державне планування -це воля суспільства, яка виражена через державу. По-четверте, державне планування - це державні акти.

Таким чином, державне планування як функція управління це процес моделювання діяльності об'єктів управління на основі владозобов'язуючої волі держави, яка виражена в діяльності його органів, що представляє функцію планування у вузькому смислі. Але якщо планування в діяльності суб'єктів господарювання регулюється конкретно, то в діяльності органів державного управління, як правило, абстрактно.

Планування як функція управління у вузькому сенсі представлена в практиці управління через функцію планування в спеціальному (власному сенсі). Планування як функція управління в спеціальному сенсі (а інакше кажучи, у сфері державного управління) представляє види планової діяльності органів державного управління з регулювання ринкових відносин.

Найпершою умовою раціональності й ефективності державного керування є пізнання об'єктивних (тобто незалежних від людей взагалі й державного апарата зокрема) сторін життя суспільства, розкриття його внутрішніх залежностей і механізмів, облік різноманітних елементів і закономірностей.

Як об'єктивні основи державного керування варто назвати насамперед природно-географічні умови. Кожний народ займає свою територію на земній кулі, і природні властивості цієї території (ґрунт, клімат, рельєф, водні ресурси, географічне розташування й т.д.) диктують людям технології виробничої діяльності, що відповідають їм, і форми громадського життя.

Із цього погляду Росія з моменту виникнення має досить своєрідні об'єктивні умови державного керування. Вона займає північну рівнинну частину євразійського субконтиненту, омивану Льодовитим і Тихим океанами. У нинішніх границях вона ще більш віддалена на схід і північ, поставлена в ще більш складні природно-географічні умови. Тут не можна створити життя, порівнянну із країнами Середземномор'я або обох узбереж Атлантики. Зміна пір року, тепла й холоду, зволоженість і посуха, інші досить об'єктивні явища мають у російських широтах свою циклічність і специфіку, не зважати на які й не враховувати їх - значить заздалегідь прирікати управлінські процеси на негативний результат.

До другого роду об'єктивних основ державного керування можна віднести природно-суспільні умови, які сформувалися внаслідок тривалої взаємодії людини й природи. У своїх дослідженнях Л.H. Гумільов переконливо показав, що ландшафт визначає сутність і форми життєдіяльності відповідних етносів. Коли який-небудь народ тисячоріччями створює свою культуру ("другу", штучну природу) на певній території й домагається гармонізації природи й своєї життєдіяльності, відомого рівноважного відношення між ними, те тим самим він виробляє як би органічні структури, механізми й технології праці, побуту й соціального гуртожитку, поза дотриманням яких державне керування здобуває по суті руйнівний характер.

Географія розселення людей, типи градо- і домобудівництв, характер поселень, технології землеробства, види комунікацій, способи й прийоми праці й побуту, цінності гуртожитку, традиції, звичаї й менталітет - все це важливі й об'єктивні свідоцтва того, що відповідними народами (співтовариствами людей) знайдені й вивірені історією адекватні й адаптаційні форми їхнього існування й розвитку, приватного й суспільного поводження, що відбивають своєрідність природи й клімату.

Третій ряд об'єктивних основ державного керування - це культурно-історична спадщина, що створена суб'єктивним фактором (свідомістю й діяльністю людей) і виступає на сьогодні нашою об'єктивною життєвою опорою. До культурно-історичної спадщини ставляться також суспільні форми життєдіяльності людей, апробовані віковим досвідом. У Росії, наприклад, такі форми, як віче, собор, козаче коло, дума, артіль, громада, товариство й інші, що відрізняються колективістським початком, виникли не випадково, не по розсуду тих або інших осіб, а є найбільш раціональними в наших природно-географічних і природно-суспільних умовах. На противагу Заходу індивідуалізм у нас згубний для суспільства й окремої людини. Додаткові труднощі, що накладають на людину суворістю клімату, малою продуктивністю землі, розтягнутістю комунікацій і інших обставин, можуть у Росії переборюватися лише при взаємопідтримці, причетності до миру - співтовариству близьких, надійних людей. Тому історія народів Росії виробила своє подання про суспільство, його формах, про правду як його принципі, про взаємини людини й суспільства, про багатьох інших суспільних цінностях.

До об'єктивних основ державного керування ставляться також геополітичні фактори, що характеризують відносно стійкі сфери зв'язків і відносин даної держави, етносу або суперетносу (якимось є російський) з іншими державами й етносами.

Умовно виділені тут природно-географічні, природно-суспільні, культурно-історичні умови й геополітичні фактори в реальному житті виступають у взаємозв'язку один з одним, як комплексне явище, з обліком якого тільки й може формуватися й реалізовуватися державне керування.

У теорії державного керування звертання до суб'єктивного фактору має двоякий сенс: по-перше, державне керування саме становить частину суб'єктивного фактору, по-друге, місце й роль державного керування залежать від рівня розвитку й організованості суб'єктивного фактору. Суб'єктивний фактор персоніфікує собою свідомість у дії, певна злиття розумового й практичного процесів, втілення свідомості в діяльності, його "матеріалізацію".

Суперечливість, нестійкість, пластичність і розмаїтість свідомості - джерело багатьох проблем у державному керуванні. Люди з різною свідомістю діють в ієрархії державних органів і посад. Ті самі рішення вони інтерпретують по-різному, виходячи із власного розуміння. Так само вони ставляться до керованих об'єктів і умов їхнього функціонування. Люди, зайняті в керованих об'єктах, теж керуються своєю свідомістю, що може досить відрізнятися від того, відповідно до якого приймалися ті або інші управлінські рішення. У результаті й державне керування, його керуючого впливу, і їхнє сприйняття керованими об'єктами складаються з безлічі різноякісних елементів свідомості, що створюють складніші умови для управлінських процесів. Звідси невизначеність, вірогідності як в утримуванні управлінських рішень, його тлумаченні й автентичності розуміння, так і в надійності його реалізації.

Людська діяльність також являє собою багатомірне явище, що виражає в сукупності сутнісні сторони й властивості людини й різні суспільні взаємозв'язки. Вона служить моментом переходу, "перетворення" свідомості в матеріальність.

Всі рівні й аспекти людської діяльності важливі для державного керування, тому що його головний суспільний зміст складається в активізації й організації цієї діяльності.

Треба, нарешті, брати до уваги зв'язаність мотивів і стимулів поводження людей в особистому й громадському житті й, відповідно, у процесах державного керування. Досить часто "належне" і "сутнє" у поводженні й діяльності людей сильно розрізняються друг від друга. Проповідується й затверджується одне, робиться зовсім інше, і це інше одержує свою мотивацію у свідомості багатьох людей. Широко спостерігається розбіжність мотивів і стимулів, через що стимули, що особливо втримуються в державному керуванні, не спрацьовують. Дотепер у державному керуванні система стимулів не відпрацьована. Через цього реалізуємість державного керування залишає бажати кращого.

Вимальовується складна система елементів суб'єктивного фактору: "потреби - інтереси - мети - воля - норми - мотиви (установки) - стимули", у рамках якої формується й реалізується державне керування. Її розвиненість і організованість багато в чому визначають можливості державного керування й характер його взаємин із суспільством.

Держава, як влада вільна у визначенні свого місця й ролі, функцій і поводження в суспільній життєдіяльності людей. Вона "пов'язана" суспільством. І якщо в останньому деструктивні елементи виходять за межі припустимого, якщо суспільні зв'язки розірвані або перебувають у стані конфронтації, якщо суспільні інститути й структури самі не справляються зі своїми завданнями й т.п., то держава в інтересах збереження суспільства має право й зобов'язана використати весь свій потенціал, у тому числі й можливості примуса.

Виділення об'єктивних основ і суб'єктивного фактору державного керування має не тільки загальнотеоретичний зміст, що розкриває "середовище" формування й реалізації державно-керуючих впливів, але й безпосередньо практичний. Щораз у кожному державному органі, коли доводиться розробляти, приймати й виконувати управлінські рішення, а також робити управлінські дії, необхідно насамперед усвідомлювати й вірогідно оцінювати ті конкретні, часом унікальні, об'єктивні умови й потенціал суб'єктивного фактору, у рамках і з використанням яких здійснюються управлінські процеси. Це одна з аксіом державного керування

Таким чином, можна сказати, що функція органу управління, це владна діяльність з урегулювання об'єкта управління, яка реалізує волю його центру на основі поставлених цілей і завдань. Виділення об'єктивних основ і суб'єктивного фактору державного керування має не тільки загальнотеоретичний зміст, що розкриває "середовище" формування й реалізації державно-керуючих впливів, але й безпосередньо практичний. Державна політика має включати такі напрями:

1. Повне усунення приватної влади, заснованої на насильстві, як фактора економічного життя суспільства. Посилення судових форм захисту прав власності.

2. Законодавчі обмеження концентрації власності в одних руках і посилення соціальної відповідальності за використання власності.

3. Примусове "відкриття" закритих (аутсайдерських) господар­ських структур, що концентрують економічну владу, перетворення останніх на відкриті акціонерні товариства.

4. Розвиток економічної демократії, формування "врівноважувальної" влади профспілок і персоналу підприємств, створення механізмів соціального партнерства.

5. Активізація антимонопольної політики. Пряме обмеження державою монопольної економічної влади та боротьба із "зловживаннями влади".